Читать книгу El nuevo marco legal de protección integral de la infancia y la adolescencia frente a la violencia en España - Clara Martínez García - Страница 14

En el ámbito de la educación, no debe olvidarse que estamos ante un derecho fundamental reconocido en el art. 27 CE, por lo que su contenido esencial solo puede ser desarrollado por Ley Orgánica. Ello no obsta para que determinados aspectos, no atinentes a dicho contenido esencial, puedan ser regulados por normas legales o reglamentarias, ya sea a nivel estatal o a nivel autonómico92. De hecho, al ser el derecho a la educación un derecho de prestación (que las CC.AA deben llevar a la práctica), se trata de una de las materias en las que mayor margen de actuación han asumido tradicionalmente las CC.AA para desarrollar sus propias leyes, sin perjuicio de la necesaria colaboración con el Estado93.

A nivel puramente competencial, el art. 149.1.30.ª CE otorga al Estado una competencia exclusiva en los siguientes términos: “regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del art. 27 CE, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia”. El fundamento de esta competencia estatal es evitar diferenciaciones excesivas e indeseables, dejando que sea el Estado el que marque las líneas fundamentales de la educación mediante Ley Orgánica, vinculando de esta forma al legislador autonómico94.

A la vista de lo anterior, el art. 149.1.30.ª CE otorga al Estado competencia exclusiva sobre dos materias diferentes: “regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales” y la normativa “básica para el desarrollo” del derecho a la educación. Aunque estrechamente relacionadas, la primera plantea menos problemas que la segunda, pues reserva al Estado toda la función normativa en relación con todos los títulos oficiales, tanto académicos como profesionales. Las CC.AA no tienen competencia alguna para establecer la regulación de estos títulos, y solamente puede llegar a asumir la ejecución de funciones relacionadas con los mismos (expedición, homologación, etc.)95. De hecho, la competencia exclusiva del Estado se extiende también a la regulación de algunas pruebas de evaluación, “en la medida en que la superación de las mismas es condición necesaria, aunque no suficiente, para la obtención de los títulos académicos”96.

La segunda, referida a la elaboración de las normas básicas para el desarrollo del art. 27 CE “debe entenderse en el sentido de que corresponde al Estado la función de definir los principios normativos y generales y uniformes de ordenación de las materias enunciadas en tal art. 27 de la CE”97. Es relevante, además, la finalidad de esta atribución, contenida en el inciso final del apartado, pues representa nuevos mandatos para los poderes centrales: deben buscar “garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia”, incluidos los poderes autonómicos98.

Por ello, la consecución de los objetivos propuestos por la CE y las leyes de desarrollo del derecho a la educación y la libertad de enseñanza exigen una colaboración estrecha entre las distintas autoridades públicas, sobre todo en aspectos primarios de la gestión ordinaria escolar. Sólo es comprensible, por tanto, la interpretación de la competencia autonómica con un estudio conjunto del art. 27 CE y los arts. 149.1, 1.ª y 30.ª CE. En concreto, “de esta concepción del Estado como encargado de velar por intereses supracomunitarios se deriva la atribución implícita al mismo de tareas tales como la programación general de la enseñanza (art. 27.5), la inspección del sistema educativo (27.8) y la homologación del mismo, tareas que sólo cobran sentido referidos a instancias de ámbito general, comprendiendo todo el territorio español”99.

Más allá de estas materias y de legislación básica estatal, prácticamente todas las CC.AA han asumido cualesquiera otras competencias relacionadas con la educación, que la CE solo atribuye de forma genérica a los “poderes públicos”, sin señalamiento específico de la Administración competente. Lo han hecho a través de sus respectivos Estatutos de Autonomía, especialmente a raíz de sus últimas reformas, y de sucesivas Leyes Orgánicas de transferencia (art. 150.2 CE)100. Por ello, en términos generales, las CC.AA poseen actualmente competencias sustancialmente similares y muy amplias en materia de educación, que incluyen el desarrollo legislativo y reglamentario de la normativa básica aprobada por el Estado, así como la mayor parte de las competencias de gestión y ejecución, dentro de sus respectivos ámbitos territoriales101. En ese marco, el deslinde entre lo que constituye la legislación básica y lo que se adentra más allá, en el desarrollo de la materia, ha resultado siempre especialmente problemático, lo que ha conllevado a su vez conflictos continuos entre las autoridades estatales y autonómicas en materia educativa, así como una jurisprudencia constitucional marcadamente casuística102.

Sin embargo, un criterio común se repite: la necesidad de que el Estado no agote la regulación de la materia en ninguno de estos aspectos, dejando margen suficiente a las CC.AA para su concreción. El TC ha avalado así la norma-tiva básica estatal cuando “contempla espacio para el desenvolvimiento y el ejercicio de las competencias autonómicas” y deja “un margen de desarrollo a las Comunidades Autónomas”103 o cuando “no agota el campo normativo, sino que, por el contrario, prevé expresamente la existencia de un complemento de los contenidos de las asignaturas troncales, a establecer por las Comunidades Autónomas” y la “competencia autonómica queda condicionada solo parcialmente”104.

En ese contexto, algunas de las disposiciones contenidas en la LOPIVI serían fácilmente encuadrables en la materia propia de una legislación básica a cargo del Estado. Por ejemplo, aquellas que recogen principios generales aplicables al sistema educativo como el art. 30 LOPIVI, que imponen la inclusión de una formación mínima en los currículos educativos (en materia de derechos, seguridad y responsabilidad digital) como el art. 33 LOPIVI, o los artículos relacionados con la enseñanza universitaria (arts. 36 y 37 LOPIVI señaladamente), que prevén una mayor implicación de la educación superior en las estrategias de erradicación de la violencia sobre la infancia y la adolescencia, a través de una mayor formación, docencia e investigación en la materia, de la inclusión en los planes de estudios de determinadas titulaciones de contenidos específicos al respecto y de las actividades propias del Consejo de Universidades.

En relación con otras disposiciones incluidas en los Capítulos IV y V del Título III de la LOPIVI, en cambio, la cuestión podría no resultar tan pacífica. Por ejemplo, aquellas que prevén la necesaria elaboración de un plan de convivencia en los centros educativos y otras disposiciones en materia de “organización” de los centros (art. 31 LOPIVI), la supervisión de la contratación en dichos centros (art. 32 LOPIVI), el establecimiento de protocolos de actuación adecuados, con unos principios mínimos bastante detallados (art. 34 LOPIVI) o la figura de coordinación de bienestar y protección en los centros y de sus funciones mínimas, nuevamente bastante detalladas en la propia LOPIVI (art. 35 LOPIVI).

En relación con estas normas, que el TC debería analizar caso por caso si llegara el caso, su detallado contenido y la imposición de actuaciones a los centros educativos en el marco de la “organización educativa”, según expresión de la propia norma (una organización que suele asociarse a la ejecución de las competencias educativas y no tanto a su legislación), podrían indicar que no forman parte de legislación básica de la materia. En otras palabras, podría entenderse que forman parte del desarrollo normativo y la ejecución vedados al Estado una vez asumidos por las CC.AA105.

Estas consideraciones, sin embargo, deben ser a su vez objeto de matización, lo que dificulta todavía más el juicio sobre la adecuación competencial de las disposiciones señaladas. Por un lado, en relación con la denominada “organización educativa”, creemos que no debe encuadrarse automáticamente dentro de las competencias de ejecución. No debe atenderse en ese sentido tanto a la denominación expresada por la LOPIVI en su art. 31, como al contenido efectivo de las disposiciones incluidas en dicho artículo. Este contenido no siempre tiene relación, en realidad, con la organización educativa y, por tanto, podría escapar de la mera actividad de “ejecución”, puesto que regula también otros extremos. En particular, establece la inclusión de contenidos adicionales en los Planes de convivencia y protocolos de actuación que ya regulaba la LOE (modificada por la reciente LO 3/2020, de 29 de diciembre). Dicha norma excluye del carácter básico los primeros, según dispone su Disposición Final Quinta, pero no los segundos, y en ningún caso los asocia a la ejecución de la materia educativa –estos contenidos podrían haber sido incluidos en un apartado distinto de la LOPIVI, relativo por ejemplo a los principios aplicables a los centros educativos, en cuyo caso no quedaría duda sobre su carácter norma-tivo, no ejecutivo–106. De forma similar, el art. 31 LOPIVI regula la atribución a las administraciones educativas correspondientes de la función de velar por el cumplimiento y aplicación de los principios contenidos en la LOPIVI, y de la supervisión de los centros a estos efectos, lo que nuevamente no supone una materia ejecutiva, sino normativa107.

Por otro lado, en relación con los demás preceptos señalados, el dato más relevante para evaluar su adecuación competencial no es solamente el detalle o la concreción de sus contenidos, sino, a tenor de la jurisprudencia constitucional aplicable, si su contenido agota la regulación de la materia o si deja, por el contrario, un margen de actuación a las CC.AA para su posterior desarrollo. En ese sentido, el art. 34 LOPIVI, referido a los protocolos de actuación, señala que éstos deberán incluir “entre otros aspectos” determinados contenidos, lo que parece dejar margen para un desarrollo posterior diferenciado por parte de cada CC.AA, mediante el establecimiento de contenidos adicionales dentro de dichos protocolos. De forma similar, el art. 35 LOPIVI, referido a la coordinación de bienestar y protección dentro de los centros educativos, establece que serán las administraciones competentes las que determinen sus requisitos y funciones, señalando que, “al menos” dichas funciones deberán incluir aquellas que la LOPIVI establece. Nuevamente, parece dejar margen por esta vía para su desarrollo posterior por parte de las CC.AA, permitiendo añadir nuevas funciones a aquellas que la LOPIVI ha establecido con carácter mínimo108.