Читать книгу El nuevo marco legal de protección integral de la infancia y la adolescencia frente a la violencia en España - Clara Martínez García - Страница 11

Como sucede con el art. 149.1.18.ª, el título competencial reconocido en el art. 149.1.2.ª CE también abarca en realidad cinco materias muy distintas, cuya competencia exclusiva se otorga al Estado. Dos de ellas afectan a los ciudadanos españoles –nacionalidad y emigración– mientras que las otras tres se refieren a ciudadanos extranjeros –inmigración, extranjería y derecho de asilo–64. Las dos primeras implican definir, entre otros, “quiénes son españoles, es decir, quiénes tienen potencialmente capacidad para ser titulares de cualesquiera situaciones jurídicas en el ordenamiento” y cuál es su estatuto jurídico básico65, así como el régimen de protección de los españoles en el extranjero. Las otras tres, en cambio, abarcan la determinación del estatuto jurídico del extranjero, “el régimen jurídico que hace del extranjero un inmigrante” y los derechos y deberes asociados a esta última condición66, así como la regulación de la institución del asilo67.

Son estas últimas materias, especialmente en lo que se refiere a la legislación sobre inmigración, las que han centrado hasta ahora casi en exclusiva la atención del TC. Dada la dicción literal del art. 149.1.2.ª, resulta “evidente que la inmigración es una materia que ha sido reservada con carácter exclusivo al Estado”68. Por ello, ha reiterado que corresponde al Estado con carácter exclusivo la determinación del régimen jurídico aplicable a la población migrante residente en España, lo que incluye dos vertientes:

(i) determinar “los derechos que, correspondiendo, en principio, a los españoles, deben ser extendidos a los ciudadanos de otras nacionalidades”, es decir, aquellos derechos en los que no cabe diferencia de trato derivada de la condición de extranjería del sujeto; y

(ii) determinar “aquellos derechos que corresponden a los extranjeros en su condición de tales”, es decir, aquellos que no se derivan de su situación de necesidad personal o social (políticas de vivienda, asistencia social, etc.), sino de su específica posición como ciudadanos extranjeros. Por ejemplo, el derecho al aprendizaje de las lenguas oficiales para promover su integración social69.

Sin embargo, el propio TC ha subrayado que la competencia estatal en materia de nacionalidad y extranjería no puede interpretarse como “un título horizontal de alcance ilimitado que enerve los títulos competenciales de las Comunidades Autónomas de carácter sectorial”, es decir, no puede emplearse para modificar el contenido material de las políticas propias de cada Comunidad Autónoma, el contenido concreto de los derechos que estas últimas deben regular, o el nivel que estos derechos deben alcanzar70. Ello implica, en la práctica, lo siguiente:

(i) el Estado, al regular el estatuto jurídico de los extranjeros, solo puede determinar los derechos en los cuales no resulta admisible una diferencia de trato entre extranjeros y españoles. Sin embargo, no puede “inmiscuirse en las concretas medidas que pueden o deben adoptar los respectivos poderes públicos en el ejercicio de sus respectivas competencias” para el desarrollo de estos derechos; y

(ii) aunque el Estado, al regular el estatuto jurídico de los extranjeros, declare admisible la diferencia de trato en relación con un determinado derecho o materia, ello debe entenderse únicamente como un mínimo indisponible. No impide a las CC.AA establecer una equiparación de derechos entre nacionales y extranjeros en materias de su competencia (servicios sociales, educación, sanidad, vivienda, etc.), debido a la naturaleza tuitiva o protectora de estas medidas, especialmente cuando contribuyan a una mayor integración social71.

Lo que resulta relevante, en definitiva, no es tanto que el Estado o las CC.AA mencionen la inmigración en su normativa, sino su “alcance material” y su adecuación al resto de competencias previstas en la CE y en los Estatutos de Autonomía72. Cuando una norma suponga simplemente el establecimiento de una equiparación de derechos entre migrantes y nacionales españoles, la competencia recaerá con carácter exclusivo en el Estado; cuando suponga, en cambio, regular el contenido o reconocer y ampliar derechos a la población migrante, corresponderá a las CC.AA si entra dentro del ámbito de sus competencias sectoriales propias73.

A la luz de las anteriores consideraciones, parece claro que el título competencial expresado en el art. 149.1.2.ª, al que la LOPIVI se acoge en su conjunto (Disposición Final 18.ª), ampararía la equiparación de derechos, por parte del Estado, entre menores nacionales y extranjeros en materia de protección contra la violencia. O la equiparación de deberes entre personas físicas nacionales y extranjeras en este ámbito) como expresamente establece el art. 2 LOPIVI:

“1. La presente ley es de aplicación a las personas menores de edad que se encuentren en territorio español, con independencia de su nacionalidad y de su situación administrativa de residencia y a los menores de nacionalidad española en el exterior en los términos establecidos en el artículo 49.

2. Las obligaciones establecidas en esta ley serán exigibles a todas las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, que actúen o se encuentren en territorio español. A estos efectos, se entenderá que una persona jurídica se encuentra en territorio español cuando tenga domicilio social, sede de dirección efectiva, sucursal, delegación o establecimiento de cualquier naturaleza en territorio español”.

Sin embargo, este título competencial no ampararía en principio, por sí solo, la concreta regulación de estos derechos (su contenido, sus garantías, etc.) o de las políticas de protección de la infancia y adolescencia frente a la violencia. En otras palabras, no puede ser entendido como un “título horizontal de alcance ilimitado que enerve los títulos competenciales de las Comunidades Autónomas de carácter sectorial con evidente incidencia en la población migratoria” o nacional, como señaló el GP Vasco en el Congreso en alguna de sus enmiendas74. Estas otras normas deben encontrar cobertura, en su caso, en otros títulos competenciales, como así ha señalado la propia LOPIVI. Por ejemplo, como ya se indicó, los arts. 149.1.1.ª y 149.1.18.ª CE. La mención al art. 149.1.2.ª CE solo es necesaria desde el punto de vista en que el Estado prohíbe además, por medio de la LOPIVI, una diferencia de trato entre españoles y extranjeros en materia de protección a la infancia y la adolescencia frente a la violencia, algo que sí resulta plenamente amparado por este título competencial.