Читать книгу El nuevo marco legal de protección integral de la infancia y la adolescencia frente a la violencia en España - Clara Martínez García - Страница 21

La MAIN es un único documento en el que se recoge y unifica la información que acompaña a un proyecto normativo, justificando su oportunidad y necesidad y tiene como objetivo sistematizar y simplificar los informes y memo-rias que deben acompañar a los anteproyectos y proyectos normativos del Gobierno, incluyendo una estimación del impacto en diferentes ámbitos de la realidad que tendrá su aprobación. La MAIN está regulada en el Real Decreto 931/2017, texto que alcanza también a las normas que elaboren las Comunidades Autónomas. Con esta nueva norma se pretende adecuar la elaboración de la memoria a las exigencias de las modificaciones legislativas mencionadas y, en concreto, a “la necesidad de justificar la razón de interés general en que se funda la iniciativa normativa o su adecuación a los principios de necesidad, eficiencia y proporcionalidad”. Además “en cuanto al análisis de los impactos, enumera, como novedades derivadas del art. 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, la inclusión del análisis del efecto de las normas sobre la unidad de mercado y sobre las PYME, entre otros”47.

El Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, determina la estructura y contenido de la memoria, y en su disposición adicional primera establece que, en el plazo de seis meses desde su entrada en vigor, se realizará una adaptación de la Guía Metodológica aprobada por el Consejo de Ministros el 11 de diciembre de 2009. Dicha actualización no se ha realizado aún por lo que la guía sigue teniendo su utilidad en tanto aborda de manera pormenorizada las pautas orientativas para la realización de los análisis de impacto normativo y la redacción de la memoria de los proyectos norma-tivos, teniendo en cuenta que no tiene carácter dispositivo, sino que es un instrumento metodológico.

Así, en el art. 2 del Real Decreto 931/2017, como en la Guía Metodológica, se definen la estructura y el contenido de la MAIN, estableciendo que deberá contener entre otros apartados, sobre oportunidad, análisis jurídico…, y junto el impacto por razón de género, el impacto en la infancia y adolescencia y en la familia. Se analizarán y valorarán los resultados que se puedan seguir de la aprobación del proyecto desde la perspectiva de la eliminación de desigualdades y de su contribución a la consecución de los objetivos de igualdad de oportunidades y de trato entre mujeres y hombres. Igualmente, debe incluirse el impacto en la infancia, en la adolescencia y en la familia, en cumplimiento de lo establecido en la disposición adicional décima de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de protección de las familias numerosas, incorporada por la disposición final quinta de la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia. Señala GARCÍA MENGUAL que “desde una perspectiva material, la evaluación de estos impactos choca con la ausencia de una cultura de evaluación del impacto que, en general, se manifiesta en informes rituales y estereotipados, carentes de motivación a partir de un análisis riguroso de la situación de partida y de los efectos previstos de la norma”48. Finaliza el mencionado precepto con la exigencia de que la memoria se completará, con un resumen de las principales aportaciones recibidas en el trámite de consulta pública, de los informes y dictámenes que resulten preceptivos, teniendo en cuenta que siempre debe aportarse el de la Secretaría General Técnica del Ministerio o Ministerios proponentes. Por último, también es preceptivo el Dictamen del Consejo de Estado o del órgano autonómico competente, documento esencial en materia de evaluación del contenido del proyecto e incluso del contenido de la memoria. El trámite de consulta pública de las iniciativas gubernamentales es muy novedoso en nuestro Derecho, pero no tenemos dudas de que es un acierto y a la vez un importante reto.

Durante la tramitación de la LOPIVI se ha recabado informe del Consejo Económico y Social, el Consejo Fiscal, la Agencia Española de Protección de Datos, el Consejo Nacional de la Discapacidad, el Consejo Estatal de Organizaciones no Gubernamentales de Acción Social y la Comisión para el Diálogo Civil con la Plataforma del Tercer Sector. Asimismo, se ha consultado a las comunidades autónomas, así como a las entidades locales a través de la Federación Española de Municipios y Provincias. Finalmente, la ley ha sido informada por el Consejo Territorial de Servicios Sociales y Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, así como por su Comisión Delegada, y por el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud y su Comité Consultivo.

La MAIN de la LOPIVI contiene cuatro grandes apartados.

1. Oportunidad de la propuesta, donde se expone la motivación de la norma proyectada, los fines y objetivos perseguidos por esta, el análisis de las alternativas consideradas a la misma, la adecuación de su elaboración a los principios de buena regulación y la inclusión del Anteproyecto en el Plan Anual Normativo 2019, que como sabemos no llegó a realizarse.

En esta parte de la MAIN se exponen los antecedentes internacionales a los que hemos hecho referencia, así como las recomendaciones del Comité de los derechos del niño. En este sentido, se considera que el principal objetivo de la futura ley es la prevención y la protección de la infancia y adolescencia ante cualquier situación de violencia, fomentando la sensibilización ciudadana al rechazo. Además, mediante esta norma se intentará reforzar el acompañamiento a las familias dotándolas de herramientas de parentalidad positiva y el empoderamiento de los niños, niñas y adolescentes como sujetos de derecho.

2. Contenido y análisis jurídico, donde se contempla el contenido de la norma proyectada, la base jurídica y el rango de esta, la adecuación de la misma al orden de distribución de competencias, las normas que quedan derogadas por la propuesta y la justificación de la entrada en vigor de la norma y vigencia de la misma.

Originalmente el Proyecto constaba de 57 artículos, distribuidos en un título preliminar y cinco títulos, cinco disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y quince disposiciones finales. También se justifica en la MAIN la utilización de la Ley Orgánica como herramienta normativa, pues ello resulta coherente, con lo dispuesto el art. 81.1 CE, así como con el art. 15 CE como ya señalamos anteriormente. Asimismo, en el proyecto se modificaban varios cuerpos legales a los que nuestro ordenamiento jurídico ha atribuido su carácter de Ley Orgánica, véase por ejemplo las modificaciones llevadas a cabo de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, o la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil, entre otras, por lo que resulta necesario que dichas modificaciones se lleven a cabo a través de una norma que posea el mismo rango.

Igualmente, en la MAIN se justifica el marco competencial que establece nuestra Constitución y que justifica que el Proyecto se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.1.ª, 5.ª, 6.ª, 7.ª, 8.ª, 16.ª, 17.ª, 18.ª, 27.ª, 29.ª y 30.ª CE, que establece que el Estado tiene competencia exclusiva en diversas mate-rias como estudia SÁNCHEZ BARROSO en otro capítulo de la presente obra.

3. Descripción de la tramitación. Tal como se establece en el art. 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en relación con el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, se sustanció consulta pública en la web del Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social En respuesta a dicha consulta se recibieron un total de ciento quince aportaciones, correspondientes a:

• Tres entidades públicas: Ayuntamiento de Aljaraque, Delegación de Bienestar Social y Empleo de la Dirección General de Acción Social del Ayuntamiento de Sevilla y Fiscalía Provincial de Las Palmas (Fiscal Delegada).

• Los Consejos Generales de Colegios Oficiales de Psicólogos y del Cole-gio de Educadores y Educadoras Sociales.

• Quince asociaciones: Confederación Española de Familias de Personas Sordas (FIAPAS), Consejo de Participación Adolescente de Mollerussa Televisión, Plataforma de infancia (POI), Confederación Salud Mental España, Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad (CERMI), UNICEF, Asociación Española de Pediatría y Atención Primaria (AEPAP), Asociación Europea de Abogados de Familia (AEAF), Confederación Autismo España, Asociación El Parto es Nuestro, Fundación Ires, Educo, Pantallas Amigas, Asociación Grupo de Sociología de la Infancia y la Adolescencia (GSIA) y Asociación Gallega Contra el Maltrato a Menores (Agamme).

• Noventa y cinco propuestas de particulares.

Además, se celebraron distintos encuentros bilaterales o multilaterales con: INCIBE, Ministerio del Interior, Ministerio de Educación, Consejo Superior de Deportes, IMIO, la Delegación del Gobierno para la Violencia de Género, Fiscalía General del Estado o Dirección General de Políticas de Discapacidad. También se realizaron consultas con las Comunidades Autónomas y con las dos Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.

4. Análisis de impactos de la norma proyectada, donde se describe su impacto económico, su impacto presupuestario, la detección y medición de las cargas administrativas de la misma, su impacto por razón de género, su impacto en la infancia y la adolescencia, su impacto en la familia, su impacto en materia de igualdad de oportunidades y otros impactos.

Sobre el impacto económico, la MAIN señala que el anteproyecto de ley no representa un impacto económico directo, ni sobre la competencia, la unidad de mercado, ni la competitividad. Aunque sí podría apreciarse la posibilidad de la existencia de un impacto económico indirecto en materia de aumento del nivel de empleo, pues diversos artículos de la norma contemplan, respectivamente, la creación de las figuras del coordinador o coordinadora de bien-estar y protección en todos los centros educativos donde cursen sus estudios las personas menores de edad, y del delegado de protección en todas aquellas entidades que realizan actividades deportivas o de ocio con personas menores de edad de forma habitual, respectivamente.

Sí existe con la norma un impacto presupuestario, pues las modificaciones introducidas por el anteproyecto de ley llevan consigo la necesidad de nuevas dotaciones presupuestarias respecto de las que ya se están destinando a la prevención y protección de la infancia y la adolescencia frente a la violencia y, especialmente, en al ámbito de la formación de los menores, de profesores, de los miembros de los Cuerpos de Seguridad del Estado o de policía, de jueces o fiscales….

En relación con otros impactos se considera en la MAIN que la norma proyectada tiene un impacto positivo tanto en género como en relación con la protección y bienestar de las personas menores de edad, así como en la familia pues destaca el ejercicio positivo de la parentalidad.

El principio de parentalidad positiva es esencial en relación con la norma y es un principio, que de acuerdo con la definición acuñada en la Recomendación Rec (2006) 19 del Comité de Ministros del Consejo de Europa, “se refiere al comportamiento de los padres fundamentado en el interés superior del niño, que cuida, desarrolla sus capacidades, no es violento y ofrece reconocimiento y orientación que incluyen el establecimiento de límites que permitan el pleno desarrollo del niño”. Se trata en definitiva de un deber de los padres en el ejercicio de su responsabilidad parental de promover el desarrollo óptimo de los niños dentro del entorno familiar, puesto que la familia goza en los países de nuestro entorno de una protección normativa al más alto nivel, lo que significa que la familia, como institución básica de la organización y convivencia social, es objeto de regulación por el Derecho, tanto en su dimensión privada como en la pública, dos caras de una misma moneda.

En su dimensión privada –la referida a las relaciones entre sus miembros, especialmente padres e hijos– “se debe reconocer el respeto a la autonomía familiar, protegida constitucionalmente por el derecho al libre desarrollo de la personalidad de todos y cada uno de sus miembros, el derecho a la intimidad personal y familiar y a la inviolabilidad del domicilio”. En su dimensión pública “la familia es un espacio donde se deben garantizar los derechos de las personas que la componen, con especial énfasis en la protección de los derechos de los menores, y se deben promover valores de igualdad entre sexos, de respeto, reciprocidad y tolerancia entre sus miembros. De ahí que la familia, como garante de los derechos de sus miembros y piedra angular de la convivencia democrática, precise ser entendida como un bien público que requiere del apoyo de toda la sociedad”49.

5. Evaluación ex post de la norma. Se prevé que se realizará dicha evaluación a partir del año de entrada en vigor de la Ley y se consideran idóneos para ello tanto el Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social, como el Ministerio de Justicia. Para llevarla a efecto se tendrán en cuenta los objetivos y fines de esta norma, previstos en esta MAIN, en el apartado oportunidad de la norma, y para lo que se tendrá en cuenta el informe de evaluación anual sobre la estrategia para la erradicación de la violencia sobre la infancia y la adolescencia, así como las encuestas que realice el centro de estudios sociológicos a las que se refiere el anteproyecto.

La evaluación se muestra, de este modo, como un instrumento que permite la rendición de cuentas en el ámbito de la labor legislativa de los poderes públicos, habiéndose incluso señalado que el efectivo desarrollo de la rendición de cuentas es uno de los tres objetivos sustantivos de la evaluación ex post en el sector público, junto a aprender cómo mejorar la política existente y generar un conocimiento más general de la lógica de intervención de una política. Esta parte es analizada en esta obra por DE MONTALVO JÄÄSKELÄINEN.

Estos cinco apartados vienen precedidos por una ficha del resumen ejecutivo que, en un cuadro, incluye una breve información sobre los Ministerios proponentes (Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social, Ministerio de Justicia y Ministerio del Interior), el título de la norma, el tipo de Memoria, la oportunidad de la propuesta, el contenido y análisis jurídico, y el análisis de los diferentes impactos de la misma. Dicha Memoria cuenta además con un Anexo I que contiene un Informe en relación con el trámite de consulta pública previa sobre el Anteproyecto de Ley Orgánica de Protección integral frente a la violencia contra la infancia.