Читать книгу El nuevo marco legal de protección integral de la infancia y la adolescencia frente a la violencia en España - Clara Martínez García - Страница 13

La materia sanitaria incluida en el artículo 149.1.16.ª CE se divide en diver-sas materias más específicas, cuya competencia exclusiva es atribuida al Estado por la CE: sanidad exterior, bases y coordinación general de la sanidad, y legislación de productos farmacéuticos, se encuentran todas ellas expresamente reflejadas en dicho artículo. A ellos debe añadirse además una competencia relacionada con la Alta inspección en materia sanitaria, un título competencial del Estado implícitamente respetado por los Estatutos de Autonomía y desarrollado en el art. 43 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad (LGS)79.

Mediante las bases y la coordinación general de la sanidad –únicas dos materias que se ven en realidad afectadas por la LOPIVI–, la finalidad perseguida por la CE vuelve a ser evidente. Como en el caso del art. 149.1.1.ª CE, se exige al Estado, en el ámbito específico de la sanidad, que “preserve la existencia de un sistema normativo sanitario nacional con una regulación uniforme mínima y de vigencia en todo el territorio español, eso sí, sin perjuicio, bien de las normas que sobre la materia puedan dictar las Comunidades Autónomas en virtud de sus respectivas competencias … dirigidas, en su caso, a una mejora en su ámbito territorial de ese mínimo común denominador establecido por el Estado […]”80. Este título competencial debe ponerse además en relación con el art. 158.1 CE, que obliga a garantizar “un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español”. Estos preceptos, y las bases que de ellos derivan, aseguran así “el elemento constante en la regulación de la materia y, por lo general, se refieren a las líneas maestras garantes de la unidad del régimen de una materia; pero, a veces, la regulación a que se procede de una materia no tiene este carácter principal y general, sino que puede referirse a la regulación completa de un elemento, aunque necesariamente nodal, del ámbito en cuestión. El establecimiento de las bases determina el tope, pero, también, el fundamento de la normación a que se proceda, esto es, completando las normas de desarrollo”81.

En paralelo, con base en el art. 148.1.21.ª CE, las CC.AA han asumido competencias para el desarrollo legislativo y ejecución de la legislación básica del Estado en materia de sanidad interior e higiene (expresamente mencionadas por dicho precepto constitucional), así como para la gestión de estas competencias, la ordenación y establecimientos farmacéuticos, la ejecución de la legislación del Estado en los productos farmacéuticos, las instituciones y los servicios sanitarios82.

En relación con la legislación básica, como sucede en otras materias, debe entenderse por tal los principios normativos generales que informan u ordenan la materia sanitaria, constituyendo el marco o denominador común de necesaria vigencia en el territorio nacional83. Dichos principios no pueden agotar la regulación de la materia, sin dejar margen de actuación a las CC.AA84. En el ámbito sanitario, esta regulación uniforme pasa por la definición de un modelo sanitario (en nuestro caso, el Legislador estatal ha optado por un modelo asistencial de financiación pública) y, en consecuencia, comprende al menos la determinación de las siguientes decisiones: 1) la definición de “los beneficiarios de las prestaciones sanitarias”; 2) el catálogo y el contenido de dichas prestaciones y “sus modalidades” (las denominadas por la Ley carteras comunes de servicios: básicas, suplementarias y de servicios accesorios); o 3) “el sistema de financiación de la sanidad y, por tanto, la modalidad de financiación aplicable a las diferentes prestaciones sanitarias”85.

Estas cuestiones también se incluyen en la norma básica en materia sanitaria, la LGS, teniendo también en cuenta determinados aspectos de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública (en adelante “LGSP”)86. Su objetivo, ya mencionado, es asegurar un mínimo común denominador en materia sanitaria en todo el territorio nacional pues, como señala la propia LGSP, sus normas tienen “por objeto establecer las bases para que la población alcance y mantenga el mayor nivel de salud posible a través de las políticas, programas, servicios, y en general actuaciones de toda índole desarrolladas por los poderes públicos, empresas y organizaciones ciudadanas con la finalidad de actuar sobre los procesos y factores que más influyen en la salud, y así prevenir la enfermedad y proteger y promover la salud de las personas, tanto en la esfera individual como en la colectiva” (art. 1 LGSP).

A su vez, la coordinación general de la sanidad, tristemente célebre en los últimos tiempos debido a la pandemia asociada a la COVID-19, debe interpretarse en relación con la totalidad del sistema y resulta particular-mente relevante en un sistema como el actual con un alto grado de descentralización87. Como ha señalado el TC, “la coordinación persigue la integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían respectivamente la realidad misma del sistema”88. Por ello, debe ser entendida “como la fijación de medios y de sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades sanitarias estatales y comunitarias en el ejercicio de sus respectivas competencias de tal modo que se logre la integración de actos parciales en la globalidad del sistema sanitario”89.

A la vista del marco competencial anterior, los preceptos de la LOPIVI que abordan materia sanitaria parecen claramente amparados por el título competencial establecido en el art. 149.1.16.ª Y ello pese a las reticencias de algunos Grupos Parlamentarios, que explican parte de la enmienda transaccional incluida en el Senado para modificar la Disposición Final 17.ª (hoy Disposición Final 18.ª), con una mención específica a este campo90.

En concreto, el Capítulo VI del Título III de la LOPIVI, referido a las medidas de sensibilización, prevención y detección precoz en el ámbito sanitario, contempla las siguientes actuaciones:

(i) la promoción del buen trato a la infancia y la elaboración de protocolos específicos de actuación en esta materia (art. 38 LOPIVI), de los que simplemente se mencionan criterios generales (identificar factores de riesgo, asistencia y rehabilitación, atención especial a colectivos vulnerables, etc.), sin determinar las concretas formas en que las CC.AA pueden desarrollarlos –es decir, sin agotar el margen que compete a las CC.AA para especificar estos criterios generales en sus respectivos ámbitos territoriales, a través de los factores y medidas que consideren más oportunos–;

(ii) el establecimiento de una Comisión frente a la violencia en los niños, niñas y adolescente en el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud (art. 39 LOPIVI), es decir, un órgano estatal cuya regulación y funciones compete únicamente al Estado. A dicho órgano se le encarga además realizar un protocolo común de actuación y la emisión de un informe anual; y

(iii) la aplicación del protocolo común anterior a todos los centros que presten asistencia sanitaria (art. 40 LOPIVI), no pudiendo determinarse a priori si dicho protocolo común agota o no el margen de actuación de las CC.AA en este ámbito, puesto que su contenido no ha sido fijado todavía, sino que deberá realizarse en un futuro próximo91.

Por su parte, las Disposiciones Finales 13.ª y 14.ª, que modifican respectivamente la Ley 41/2002, de 14 de noviembre, básica reguladora de la autonomía del paciente y la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias (en relación con los títulos de especialista en Ciencias de la Salud) también resultan adecuadas a la distribución de competencias fijada por la CE en materia sanitaria. La primera modifica una ley que ya formaba parte de la legislación básica en materia sanitaria. La segunda se refiere a la expedición de títulos comunes a todo el territorio nacional, lo que también constituye una cuestión básica propia de un Sistema Nacional de Salud que, pese a su descentralización, no deja de ser único. De hecho, esta última cues-tión también podría incardinarse en el título competencial reconocido a favor del Estado por el art. 149.1.30.ª para la “regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales”, aunque la LOPIVI no lo cite.