Читать книгу Derecho y energías renovables - Germán Valencia Martín - Страница 33

Siguiendo el mandato europeo, el artículo 4 de la LCCTE, referido a la planificación de la transición energética, regula lo que considera elementos básicos de nuestro PNIEC, esto es, esencialmente su definición y su contenido. Este precepto citado define al PNIEC como “la herramienta de planificación estratégica nacional que integra la política de energía y clima, y refleja la contribución de España a la consecución de los objetivos establecidos en el seno de la Unión Europea en materia de energía y clima”. Herramienta de planificación estratégica que ha de integrar, como mínimo, el siguiente contenido:

– Los objetivos y contribuciones cuantitativas ajustados a la ley, a nivel nacional y sectorial, de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero y absorciones por los sumideros, de energías renovables y de eficiencia energética, garantizando la contribución de todos los sectores de la economía a la consecución de tales objetivos.

– Las políticas y medidas correspondientes para alcanzar dichos objetivos.

– Cualquier otro objetivo, política o medida establecido en la normativa de la Unión Europea sobre la estructura y contenido de los Planes (artículo 4.4. LCCTE).

En cuanto a la definición, nada nuevo aporta este precepto, pero, respecto de su contenido, la cuestión se presenta un poco más delicada, ya que no se acomoda plenamente a los requerimientos normativos europeos. Explicaré estas dos afirmaciones.

– Definición y naturaleza jurídica.

El PNIEC es, según la LCCTE, un instrumento de planificación estratégica nacional; hasta ahí llega la concreción que la comentada disposición legal realiza de la naturaleza jurídica del plan. Esta cuestión hace referencia, por un lado, a su posible naturaleza normativa y, por otro, al carácter obligatorio o indicativo de sus determinaciones.

La naturaleza jurídica de la planificación energética fue ya, hace décadas, objeto de debate doctrinal conectado con la aparición de los planes de desarrollo, debate que, derivado de su exclusiva vinculación para al sector público, hizo dudar sobre si tenía carácter normativo o simplemente era un instrumento de contenido programático160. Ciertamente, esta cuestión ha llegado hasta nuestros días con la diversificación entre la naturaleza indicativa que, con carácter general, tiene la planificación energética, y la naturaleza vinculante que, como excepción, se establece respecto de algunas de sus determinaciones. Así se desprende, por ejemplo, del marco legal del sector eléctrico y de la planificación derivada del mismo. En este sentido, el Plan de Desarrollo de la Red de Transporte de Energía Eléctrica 2015-2020 expresamente señala que, en su mayor parte, sus determinaciones tienen carácter indicativo, sin perjuicio de determinados contenidos que sí tienen carácter vinculante, se trata de decisiones de planificación obligatoria que hacen referencia a las grandes infraestructuras que integran y vertebran el sistema energético nacional.

Pues bien, en cuanto al PNIEC, la LCCTE, ya desde su justificación, subraya la finalidad del mismo como instrumento de orientación de las grandes decisiones en materia de política climática y energética, incluidas las inversiones, públicas y privadas, que aquellas requieren. Y, en cuanto a su conexión con la planificación eléctrica, según señala el propio PNIEC, esta planificación carece de alcance vinculante, adquiriendo la naturaleza de planificación indicativa. No obstante, no debemos olvidar el alcance de mandato vinculante para los poderes públicos que conllevan los objetivos del PNIEC, y que han sido establecidos legalmente, como ya se expuso con anterioridad.

Por otra parte, en cuanto a la forma de aprobación del PNIEC, que se realizará mediante Real Decreto del Consejo de Ministros (según la LCCTE, aunque el actual PNIEC se ha aprobado mediante acuerdo del citado órgano161), tampoco se pueden extraer conclusiones definitivas de la naturaleza normativa de su contenido, aunque es cierto que difícilmente pueda considerarse como una simple resolución y, por tanto, si nos acogemos a lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley del Gobierno, deberíamos calificarlo como disposición reglamentaria. No obstante, en este aspecto, la LCCTE no es de fiar ya que también exige Real Decreto del Consejo de Ministros para la aprobación de la Estrategia de Descarbonización a 2050, mientras que solo exige acuerdo del Consejo de Ministros para aprobar el PNACC. Solo califica expresamente de instrumento programático a la Estrategia del Agua para la Transición Ecológica (artículo 19) y a la Estrategia específica de conservación y restauración de ecosistemas y especies especialmente sensibles a los efectos del cambio climático (artículo 24), cuyas aprobaciones se realiza mediante acuerdo del Consejo de Ministros. Parece que la LCCTE nos quiera indicar que unas planificaciones tienen naturaleza vinculante (se aprueban por real decreto), mientras que otras, programáticas, no la tienen (se aprueban mediante acuerdo). No debe caer en el olvido que, desde la perspectiva ambiental, en todos ellos concurren las notas características de planes y programas sujetos a la evaluación ambiental estratégica que, aunque ausente en la LCCTE, se rige por su legislación específica y exige la aplicación de sus procedimientos162.

En todo caso, el PNIEC constituye, en puridad, otro instrumento de planificación estratégica, de los que ya existen innumerables ejemplos en nuestro ordenamiento jurídico, aunque, en este caso, se trata de una planificación estratégica impuesta por la UE, lo que adiciona una singular relevancia jurídica.

Desde la perspectiva de su faceta estratégica, este plan tiene alcance vinculante para los poderes públicos; su concreta calificación normativa debe realizarse en virtud de las concretas determinaciones que incorpora, es decir, separando debidamente aquellas partes del plan con contenido normativo concreto (reglas) de aquellas otras que tienen carácter programático (al modo de principios), incluso de aquellas otras partes que sirven de fundamento fáctico del plan. No es nada nueva esta afirmación, más bien todo lo contrario. Su operatividad se encuentra ya absolutamente asentada en nuestro sistema normativo en ámbitos en los que la potestad de planificación ha sido tradicional y pieza esencial del sistema, como la ordenación del territorio, en la que, también, se han instaurado estos instrumentos estratégicos. Pero, de igual modo, tenemos ejemplos que diversifican la distinta naturaleza de los instrumentos estratégico en virtud del contenido y determinaciones de los mismos. Así, por ejemplo, planes estratégicos de utilización de la fractura hidráulica han sido calificados por el Tribunal Constitucional como instrumentos normativos163 o, en sentido distinto, a la planificación estratégica en materia de subvenciones se le ha atribuido el único efecto de orientar la política pública en este ámbito164, lo que, de nuevo hay que recordarlo, no significa que carezca de efecto jurídico alguno, por cuanto que el incumplimiento de su obligatoriedad puede acarrear, incluso, vicios de ilegalidad de actuaciones posteriores165. No obstante, del examen del PNIEC puede llegarse a la conclusión de su nulo valor jurídico, de la inexistencia de vinculación ni obligación alguna166, pero si se tiene en cuenta tanto su necesaria conexión con los objetivos legales y, por tanto, la función que cumplen las medidas que contempla, como su naturaleza normativa y el establecimiento de plazos de desarrollo, lo cierto es que, como mínimo, el PNIEC conlleva una clara vinculación a los poderes públicos e impone concretas obligaciones de hacer.

Desde la perspectiva de su faceta de obligación europea, el PNIEC (y también su cumplimiento) tiene una particular relevancia jurídica ya que la Comisión Europea se reserva importantes potestades de evaluación y recomendación sobre su contenido, así como sobre el nivel de aplicación, a través de la obligada comunicación que cada Estado ha de realizar de los informes de situación sobre su correspondiente plan nacional, todo ello para garantizar una ambición suficiente del plan y un avance igualmente suficiente hacia los objetivos vinculantes de la UE en materia de energía y clima.

En definitiva, el PNIEC se ha de elaborar y aprobar mediante real decreto, siguiendo el procedimiento de elaboración normativa reglamentaria, y con aplicación de la evaluación ambiental estratégica. Sin duda, constituye el ejercicio de la potestad reglamentaria, cuestión distinta será el carácter de sus concretas determinaciones, algunas reglas normativas, otras directrices programáticas.

– Irrelevante contenido mínimo del PNIEC.

Como se acaba de apuntar, el artículo 4.4 de la LCCTE establece el contenido mínimo del PNIEC, y hace referencia a los objetivos y contribución nacional, a las políticas y medidas para alcanzar tales objetivos y a cualquier otro contenido establecido por la normativa europea. Este precepto, con este alcance, podría ser suficiente para ofrecer las líneas generales del contenido del PNIEC si este fuera exclusivamente un instrumento regulado por nuestro Derecho interno, pero no es así. Por ello, la última referencia que realiza a “cualquier otro contenido” establecido por la normativa de la UE es, en realidad, la única proposición normativa que tiene relevancia en este precepto, ya que es, precisamente, el Reglamento UE sobre la gobernanza (como es sabido, de 2018) el que regula pormenorizadamente el contenido de los planes nacionales y, obviamente, de nuestro PNIEC; contenido obligatorio que es el que ofrece el verdadero significado de este plan, cuyas partes principales se recogen en el artículo 3.2 del Reglamento UE sobre gobernanza, y cuyos objetivos generales, específicos y contribuciones nacionales han de ir referidos a las cinco dimensiones de la Unión de la Energía. Esta diversificación del contenido del PNIEC exigida por el citado Reglamento brilla por su ausencia en la LCCTE. En definitiva, hubiese bastado con una remisión, en cuanto a su contenido, a la normativa europea, o bien hacer referencia a las partes mínimas y a la obligada e importante diversificación en las cinco dimensiones de la Unión de la Energía.

– Horizonte temporal, evaluación y seguimiento.

El artículo 4 de la LCCTE, en sus puntos 2 y 3, hace referencia al seguimiento en la aplicación y progreso del PNIEC, así como a su primer horizonte temporal. De esta forma, determina que los correspondientes informes de progreso del PNIEC, elaborados por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, “se someterán periódicamente al Consejo de Ministros para su toma en consideración, debiendo ser objeto de la correspondiente publicidad”, abarcando, el primer PNIEC, el periodo 2021-2030. Estos informes de progreso, en terminología del Reglamento UE sobre gobernanza, son los denominados informes de situación, ya mencionados, que se han de comunicar a la Comisión Europea para el seguimiento de la ambición y avance de las políticas nacionales hacia los objetivos vinculantes de la UE, el primero de ellos, a más tardar, el 15 de marzo de 2023, y posteriormente cada dos años167.

En efecto, ya he apuntado las importantes potestades de evaluación y recomendación que a la Comisión Europea le atribuye el Reglamento UE sobre gobernanza, y ello desde los inicios de la elaboración del primer PNIEC y, después, respecto de sus actualizaciones e informes de progreso, tal y como se recoge de manera pormenorizada en los capítulos 4 y 5 del Reglamento UE sobre gobernanza. En este sentido, el primer borrador del PNIEC, comunicado por España, fue ya objeto de una evaluación por parte de la Comisión Europea, de acuerdo con lo establecido por el Reglamento UE sobre gobernanza. En efecto, el actual sistema de cumplimiento de objetivos parte de las contribuciones nacionales, dentro de los obligatorios planes nacionales de energía y clima que cada Estado ha elaborado y presentado de conformidad con lo establecido en el Reglamento UE sobre gobernanza, de tal forma que cada proyecto de PNIEC es evaluado por la Comisión para determinar si los objetivos generales, los objetivos específicos y las contribuciones son suficientes para la consecución colectiva de los objetivos globales y, a partir de ahí, aplicar las consecuencias jurídicas que se prevén en los reglamentos y directivas derivados del “paquete de invierto”, como la relativa a las energías renovables, a la eficiencia energética, al mercado de la electricidad, o como el Reglamento UE sobre gobernanza (en este caso, con carácter general en cuanto al cumplimiento de todos los objetivos). Siguiendo la ruta de evaluación marcada, la Comisión adoptó unas primeras recomendaciones específicas para cada Estado miembro. En la Recomendación sobre el PNIEC de España168, la Comisión parte de un “gratificante” reconocimiento del importante nivel de ambición en algunos aspectos, como respecto de la cuota de energías renovables y, concretamente, respecto de su penetración en el sistema eléctrico.

Posteriormente, en marzo de 2020, se volvió a comunicar a la Comisión el nuevo borrador actualizado de PNIEC 2021-2030 (que tenía fecha de enero de 2020). España, por tanto, con un poco de retraso169, comunicó la versión que, a la postre, ha sido definitiva, y ello antes de culminar la preceptiva evaluación ambiental estratégica170, lo que, como poco, no deja de ser escasamente ortodoxo171. Pues bien, sobre esta versión final se produjo, de nuevo, la correspondiente evaluación de la Comisión Europea, con fecha 14 de octubre de 2020172. Como ya he mencionado en cuanto a la ambición de los objetivos nacionales, el resultado global de esta evaluación es bastante satisfactorio, no obstante, la Comisión sigue insistiendo en algunos reparos al incorporar el plan solo parcialmente sus anteriores recomendaciones, tanto en materia de energías renovables y eficiencia energética, como en lo relativo a la investigación, innovación y competitividad. En todo caso, de acuerdo con el artículo 14 del Reglamento UE sobre gobernanza, a más tardar el 30 de junio de 2023 se ha de proceder a una actualización del PNIEC 2021-2030, lo que conecta con la ya citada primera revisión de los objetivos que se ha de iniciar también en el 2023.