Читать книгу Derecho y energías renovables - Germán Valencia Martín - Страница 36

No es fácil realizar una visión de conjunto sobre la naturaleza jurídica de los instrumentos de planificación climáticos y energéticos, y ello posiblemente por dos razones ya manifestadas por el profesor LÓPEZ RAMÓN198: primero, por la ausencia de preceptos en la LCCTE, tanto de procedimiento como sustantivos, que ayuden a comprender la naturaleza de estas planificaciones y, segundo, por la carencia en nuestro ordenamiento de una regulación general de la potestad de planificación. De ahí que, la calificación jurídica de estos instrumentos conlleva una elevada dosis de incertidumbre. Con esta cautela me atreveré a exponer unas breves ideas.

Por una parte, todos los instrumentos aquí tratados obedecen a la tipología de planificación estratégica, técnica que procede de ámbitos extra-jurídicos (económico, financiero, de gestión presupuestaria, contable o de recursos humanos, esencialmente) y del sector empresarial, que fue trasladada al sector público, por mor de la ciencia de la administración, y que, multiplicándose su uso, aterrizó en no pocos ámbitos de la actividad administrativa. Por otra parte, desde la perspectiva jurídica, teníamos ya varios tipos de planificaciones: a) unas planificaciones (esencialmente físicas, como en obras públicas o en ordenación territorial y urbanismo) que, por su contenido, al menos en parte, en forma de reglas jurídicas concretas y vinculantes, fueron asimiladas a normas reglamentarias y sobre las que la legislación establecía su cauce procedimental y no pocas disposiciones sustantivas, y b) otras planificaciones que, al carecer de esas concretas determinaciones en forma de reglas jurídicas, fueron calificadas como indicativas o programáticas y sobre las que no se predica (o, al menos, se discute) su naturaleza normativa (ejemplo pueden ser la Estrategia Forestal Española o, en otro ámbito radicalmente distinto, la Estrategia de Seguridad Nacional).

En esta disyuntiva se situó la planificación energética. Así, tanto la Ley del Sector Eléctrico como la Ley del Sector de Hidrocarburos recogen (en sus respectivos artículos 4) las reglas básicas de la planificación. Reglas que, en lo sustantivo, otorgan carácter indicativo a sus determinaciones, salvo las expresas excepciones que prevén, a las que les otorgan carácter obligatorio199 y, en lo formal, atribuyen la competencia para su aprobación al Consejo de Ministros mediante acuerdo, sin carácter normativo200, previa participación autonómica y previo sometimiento y presentación al Congreso de los Diputados.

Pero, en los ejemplos que acabo de citar, el forestal y el de seguridad nacional, también pueden observarse algunos elementos relevantes para lo aquí tratado. De este modo, la Estrategia Forestal Española también recibe en su ley201 una parca regulación. Definida como documento de referencia de la política forestal española solo se precisa su contenido de manera general y, estableciendo su aprobación mediante acuerdo del Consejo de Ministros, solo contempla algunas participaciones preceptivas en su tramitación. Por su parte, la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional define a la Estrategia como el marco político de referencia en este ámbito, referenciando solo sus líneas generales de contenido, establece su aprobación mediante Real Decreto202 y su presentación y debate en las Cortes Generales. Su procedimiento de elaboración no se determina en el texto legal, sino que se ha establecido mediante acuerdo del Consejo de Seguridad Nacional alejado del procedimiento reglamentario203. Se trata, en ambos casos, de documentos sin valor normativo que incorporan directrices programáticas que enmarcan la política del Gobierno en un ámbito competencial concreto, aunque una se apruebe mediante acuerdo y la otra mediante real decreto. No es muy ortodoxo o, como mínimo, clarificador todo este proceder, pero son ejemplos que pueden servir para entender mejor las razones de la regulación de la planificación estratégica en la LCCTE.

No existe, por tanto, una regla legislativa única por la que guiarnos. Las opciones de calificación de los instrumentos de planificación climática y energética, como instrumentos estratégicos, se pueden concretar en calificarlos bien como normas (reglamentarias), o bien como documentos no normativos, ya con carácter indicativo o ya con carácter obligatorio.

Considerar a estas planificaciones como normas reglamentarias no conduce a la necesidad de que su contenido integre reglas jurídicas, también los principios a modo de directrices integran normas jurídicas, y son claramente vinculantes. Además, esta opción conlleva un efecto positivo, esto es, identificar un procedimiento ordenado para su elaboración y aprobación, así como garantizar sus eventuales efectos jurídicos, esencialmente de cara a su vinculación respecto de los poderes públicos. Por su parte, si las consideramos solo como documentos sin valor normativo, sin un procedimiento completamente establecido204, se configurarían como una autolimitación de los poderes públicos que, al aprobarlos, se obligan a orientar su actividad en virtud de la programación establecida. Todas las planificaciones estratégicas legalmente establecidas tienen efectos jurídicos, aunque no sean normas, aunque se configuren como simples documentos administrativos, ya que son de obligada elaboración y cumplimiento por parte de las correspondientes administraciones públicas; cumplimiento que, no obstante, dependerá de sus determinaciones y que, por ello, se puede referir a la finalidad prevista en las mismas y no a concretos medios o puntuales acciones.

Sería, sin duda, más fácil si nuestro ordenamiento distinguiera claramente entre estos dos tipos de planificaciones, un tipo relativo a las planificaciones cuyas determinaciones son normas en forma de reglas jurídicas concretas, y otro tipo de planificaciones que integran solo directrices programáticas a las que no se atribuye eficacia normativa; regulando, de igual manera, el proceso de elaboración y aprobación de todas ellas, así como sus efectos jurídicos. Pero, esto no es así, aunque en algunos ámbitos se identifica algún progreso, como en materia de subvenciones (plan estratégico que, en realidad, es de carácter presupuestario) con la ya citada identificación jurisprudencial de su eficacia, o en alguna planificación estratégica autonómica, en la que el marco legal pretende, como loable finalidad, identificar los efectos de sus determinaciones205.