Читать книгу Derecho y energías renovables - Germán Valencia Martín - Страница 35

El PNACC constituye, según el artículo 17.1 de la LCCTE, la principal herramienta de planificación básica para promover la acción coordinada y coherente frente a los efectos del cambio climático; para ello define los objetivos, criterios, ámbitos de aplicación y acciones para fomentar la resiliencia y la adaptación frente al cambio climático, incluida la adaptación frente a impactos en España derivados del cambio climático que pueda tener lugar fuera de nuestras fronteras.

Este instrumento de planificación cuenta con importantes antecedentes. En efecto, con el primer PNACC 2006-2020 (PNACC-1)181 este instrumento ya se configuró como el marco general para la elaboración de medidas de adaptación climática en nuestro país182. Primer PNACC que fue desarrollado mediante programas de trabajo, evaluados a través de los sucesivos informes de seguimiento, mecanismos que, como luego se constatará, se han incorporado al texto de la LCCTE. El informe de evaluación, de 2019, del primer PNACC estableció recomendaciones y propuestas para el segundo PNACC 2021-2030 (PNACC-2), y fue realizado a la luz y bajo los requerimientos no solo internacionales183, sino también europeos por cuanto que ya se había adoptado la Estrategia de adaptación al cambio climático de la UE184, así como su propia evaluación185, y también ya existía un marco normativo derivado europeo186. Por último, iniciado, en 2019, el proceso de elaboración del PNACC-2, tras un notable proceso participativo, el segundo y actual PNACC 2021-2030 fue aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de septiembre de 2020.

Vistos estos precedentes187 y entrando en la concreta regulación que incorpora la LCCTE, siguiendo con el esquema relativo a los elementos esenciales de los instrumentos de planificación tratados, me referiré ahora a la caracterización del PNACC, a su naturaleza jurídica, así como a su alcance, contenido y desarrollo.

– Su encuadre competencial.

El artículo 17.1 de la LCCTE señala que los objetivos y demás elementos del PNACC se determinarán sin perjuicio de las competencias de otras administraciones públicas. Aunque, en puridad, este precepto no se refiere a competencias legislativas, lo cierto es que esta cuestión nos conduce, en primer término, al papel autonómico en este ámbito. No pretendo aquí analizar los títulos competenciales que la propia LCCTE establece, sino solo hacer referencia a la doctrina del Tribunal Constitucional, que ya se ha pronunciado sobre estos instrumentos de adaptación en su versión autonómica.

En efecto, el Tribunal Constitucional en la ya citada Sentencia 87/2019 tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre el respeto o no al reparto competencial de los artículos 10 y 11 de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2017, de 1 de agosto, del cambio climático; preceptos que regulan, por un lado, el marco estratégico de referencia de adaptación que, entre otros contenidos, contempla la propuesta de las medidas de adaptación para reducir la vulnerabilidad de los sistemas naturales, de los territorios y de los sectores socioeconómicos, aspectos, todos ellos, objeto del PNACC, y, por otro lado, la integración de la adaptación en los instrumentos sectoriales. Pues bien, en esta sentencia188 el Tribunal salva la constitucionalidad de este precepto y, por ende, de la planificación estratégica de adaptación y de su integración en la planificación o programación sectorial, y ello sin demasiado esfuerzo justificativo189, por cuanto que esta planificación autonómica de adaptación, según el Tribunal Constitucional, no solo no vulnera el régimen básico, “sino que se cohonesta perfectamente con el principio igualmente básico de desarrollo sostenible” y conduce a su integración en las políticas sectoriales190.

Por tanto, sin perjuicio del PNACC, las comunidades autónomas podrán regular, y así lo hacen, su propio instrumento estratégico de adaptación, así como su integración sectorial. Pero, también se debe tener en consideración el nivel local. De hecho, el citado artículo 7.1 de la LCCTE hace referencia, como ya se ha expresado, a las competencias de otras administraciones públicas lo que alcanza a las entidades locales, especialmente los municipios, que pueden elaborar sus propios instrumentos de adaptación y, aplicando el básico principio de desarrollo sostenible, así como el de integración, articular medidas de adaptación respecto de valores y elementos vulnerables al cambio climático en sus instrumentos de ordenación territorial y urbanística191, y de cualquier otro sector de relevancia local, por ejemplo, el sector turístico y su planificación sostenible, exigida por variada legislación autonómica.

– Naturaleza jurídica, alcance y contenido.

De nuevo nos encontramos ante instrumentos estratégicos que, con carácter programático, que establecen determinaciones indicativas, esto es, estratégicas no normativas que se configuran como hoja de ruta para los poderes públicos, términos de hoja de ruta que, venidos de la práctica documental europea, ya suenan usualmente en el diseño de planificaciones y programaciones en nuestro ordenamiento jurídico, y son utilizados, quizás en exceso, también por nuestra práctica administrativa.

Al contrario de los dos esenciales instrumentos de transición energética antes tratados, aquí ya no se exige real decreto para la aprobación del PNACC, sino que su aprobación se realiza mediante acuerdo del Consejo de Ministros y con la singularidad de la exigencia previa de su puesta en común con las comunidades autónomas, a través de la Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático192 (artículo 17.4 LCCTE).

En cuanto al alcance del PNACC, se exterioriza con la enumeración de objetivos específicos que establece el punto 2 del artículo 17 de la LCCTE. De esta forma, el PNACC deberá tener, preceptivamente, un alcance global a todo el territorio nacional, sobre el que deberá elaborar escenarios climáticos, pero regionalizándolos. También tendrá un importante alcance sectorial, ya que deberá contener la información necesaria sobre la vulnerabilidad y adaptación climática de los diferentes sectores socioeconómicos y sistemas ecológicos y territoriales. Además, el PNACC deberá articular mecanismos de gobernanza participativa y multinivel en los procesos de decisión de las políticas de adaptación.

Por último, y como señala el preámbulo de la LCCTE, se innova de manera notable el alcance y contenido del PNACC, ya que se establece la obligatoriedad de la determinación tanto de objetivos estratégicos, como de un sistema de indicadores de impactos y adaptación climática para facilitar su seguimiento y evaluación, con la correspondiente obligación de elaborar los correspondientes informes periódicos. En este sentido, el artículo 18 de la LCCTE contempla la elaboración y publicación de los denominados informes sobre riesgos climáticos y adaptación; informes quinquenales en los que se analizará la evolución de impactos y riesgos climáticos, así como las medidas de resiliencia y de disminución de la vulnerabilidad climática. Estos informes se deberán elaborar a través de mecanismos de gobernanza multinivel, con intervención de la Administración General del Estado y de las comunidades autónomas.

En correspondencia con el alcance del PNACC, el punto 3 del artículo 17 de la LCCTE establece un contenido mínimo del mismo, aunque minucioso193. Este puede dividirse en las siguientes partes:

Identificación de impactos previsibles y de riesgos.

Evaluación de impactos y riesgos, así como de la vulnerabilidad de sistemas y sectores.

Determinación de varios escenarios posibles, teniendo en cuenta la identificación y evaluación realizada.

Establecimiento de objetivos estratégicos concretos, y de indicadores de seguimiento asociados a los mismos.

Establecimiento de medidas de adaptación194, en virtud de las vulnerabilidades identificadas y evaluadas195.

Por su parte, el actual PNACC-2, como ya se ha dicho, elaborado desde 2019 y adoptado en diciembre de 2020, cuando ya se disponía, incluso, de un proyecto de ley, tiene su propio contenido, con una sistemática que hace difícil identificar todas las partes exigidas por la LCCTE. Es cierto que, algunos de los contenidos exigidos por la LCCTE se incorporan de manera individualizada en el PNACC-2, como los indicadores de impacto que recoge su anexo 3, pero respecto de otros contenidos mínimos establecidos legalmente hay que realizar un esfuerzo para su identificación. Hubiese sido deseable un resultado mucho más afín y simétrico, teniendo en consideración que ambos textos proceden del mismo origen, lo que hubiese ayudado a su comprensión. Es más, en el marco del PNACC-2, el MITERD ha hecho público, en este año 2021, un estudio sobre “Impactos y riesgos derivados del cambio climático en España”, que contempla los escenarios y los impactos climáticos en los diversos sectores con relevancia, este contenido se adecúa en mayor grado a algunas de las exigencias de la LCCTE196, pero, obviamente, no cumple con los requisitos formales de aprobación.

– Desarrollo del PNACC.

El artículo 17 de la LCCTE, en sus puntos 5 a 7, regula los instrumentos de desarrollo del PNACC. De esta forma, se contemplan dos vías, por una parte, su desarrollo general mediante Programas de Trabajo, y por otra, su desarrollo sectorial a través de los correspondientes planes sectoriales de adaptación, lo que conecta con la integración de la adaptación climática en las diversas políticas.

En cuanto a su desarrollo general a través de Programas de Trabajo (instrumentos ya utilizados en el primer plan nacional de adaptación) tienen un horizonte temporal quinquenal, y sus determinaciones consisten en la definición de los ejes y líneas prioritarias en las que se diversifican, en su aplicación, los objetivos establecidos en el PNACC. Su aprobación se realiza mediante Orden del MITERD y su evaluación y seguimiento se debe realizar, como mínimo, al final del periodo de aplicación de cada uno de ellos. Esta evaluación de cada Programa de Trabajo debe permitir justificar la adopción de acciones y medidas de adaptación complementarias, que actúan al modo de términos de referencia para la elaboración y aprobación del siguiente programa.

En este desarrollo sí se ha producido una loable coordinación entre los dispuesto por la LCCTE y el actual PNACC-2. Así, en este se señala que su desarrollo se realizará a través de dos Programas de Trabajo (el primero cubre el periodo 2021-2025 y el segundo abarcará el periodo 2026-2030), y que serán adoptados mediante Orden del MITERD o, “en su caso, el instrumento que finalmente se indique en la Ley de Cambio Climático y Transición Energética”197.