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Wer Träger der öffentlichen Jugendhilfe ist, wird gemäß § 69 Abs. 1 SGB VIII durch das jeweilige Landesrecht bestimmt. Auf der örtlichen Ebene sind das die kreisfreien Städte und die Landkreise; in einigen Bundesländern können kreisangehörige Städte und Gemeinden ab einer bestimmten Größe (in NRW: ab 20.000 Einwohnern) zum Träger der öffentlichen Jugendhilfe werden und ein eigenes Jugendamt errichten. Zur Realisierung der Aufgaben der Kinder- und Jugendhilfe errichten die örtlichen Träger ein Jugendamt (§ 69 Abs. 3 SGB VIII). Überörtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe, die ebenfalls nach Landesrecht festgelegt werden, sind entweder höhere Kommunalverbände (in NRW: Landschaftsverbände), oder die Aufgaben der überörtlichen Träger werden als unmittelbare Staatsaufgabe auf Landesebene wahrgenommen (einem Ministerium, einer Senatsverwaltung oder einer Bürgerschaft zugeordnet; genauer: Wiesner 2015, § 69 Rz 16 ff.). Die überörtlichen Träger errichten zur Wahrnehmung ihrer in § 85 Abs. 2 SGB VIII definierten Aufgaben ein Landesjugendamt (§ 69 Abs. 3 SGB VIII). Die Landesjugendämter haben Aufgaben in der Beratung der örtlichen (insbesondere öffentlichen) Träger, in der fachlichen Innovationsförderung (Modellprojekte, Fortbildung, Orientierungshilfen und Empfehlungen) sowie in der hoheitlichen Funktion der Erteilung von Betriebserlaubnissen und des Schutzes von Kindern und Jugendlichen in Einrichtungen (umgangssprachlich mit dem Begriff ›Heimaufsicht‹ gekennzeichnet). Die örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe haben die Aufgabe, alle im SGB VIII festgelegten Funktionen und Anforderungen für die in ihrem Zuständigkeitsbereich liegende Region zu erfüllen. Das Jugendamt nimmt die ihm gesetzlich zugeschriebene Gesamtverantwortung des öffentlichen Trägers der Jugendhilfe wahr; dies bezieht zum einen die Verpflichtung für die Infrastruktur ein, nach der alle in § 2 SGB VIII genannten Leistungen erbracht und anderen Aufgaben erfüllt werden, und zum anderen bedeutet Gesamtverantwortung eine Letztverantwortung gegenüber den Leistungsberechtigten, dass diese ihre Leistungsansprüche realisieren kann und dabei im Grundsatz qualitativ geeignete Einrichtungen vorfindet.

Ein besonderes Strukturmerkmal des Jugendamtes, das dieses Amt aus der gesamten Organisationsstruktur einer Kommunalverwaltung hervorhebt, ist die sog. »Zweigliedrigkeit« ( Kap. 1.8): Das Jugendamt besteht aus der »Verwaltung des Jugendamtes« und dem »Jugendhilfeausschuss« (§ 70 SGB VIII) (zur Bedeutung und Praxis des Jugendhilfeausschusses s. Merchel/Reismann 2004). Die gesetzliche Verkoppelung zwischen einem Verwaltungselement und einem politischen Gremium zu einem ›Amt‹ ist ein Strukturelement, das in keinem anderen Arbeitsfeld der kommunalen Aufgabenerfüllung vorzufinden ist und das mit administrativen und politischen Konsequenzen verbunden ist (Marquardt/Trede 2018). Hier ergibt sich für Repräsentanten der freien gemeinnützigen Träger die Möglichkeit, sich in maßgebliche Infrastruktur-Entscheidungen der kommunalen Kinder- und Jugendhilfe einzubringen und ihre in der Praxis der freien Träger gesammelten fachlichen Erfahrungen zur Geltung zu bringen. Die Gründe für die Sonderstellung des Jugendhilfeausschusses sind zu suchen in den besonderen Trägerstrukturen der Kinder- und Jugendhilfe und in der darauf bezogenen Geschichte des Jugendhilferechts (ausführlich Merchel/Reismann 2004, 31 ff.). Das Prinzip der Zweigliedrigkeit knüpft an die Idee eines »lebendigen Jugendamtes« an, das durch den Einbezug derjenigen gesellschaftlichen Kräfte gekennzeichnet sein soll, die aufgrund ihres Umgangs mit den Zielgruppen deren Lebenssituationen und Unterstützungsbedarf kennen und die aufgrund ihrer Tätigkeiten und Erfahrungen fachliches Wissen zur Einlösung dieses Unterstützungsbedarfs einbringen können. Durch die Einbeziehung gesellschaftlicher Kräfte (in Form der Repräsentanten von Trägern und Einrichtungen sowohl bei den stimmberechtigten als auch bei den beratenden Ausschussmitgliedern) und durch die Mitgestaltung freier Träger als derjenigen, die die Entscheidungen umsetzen sollen, soll ein größeres Maß an Problemnähe, an fachlicher Angemessenheit und an Umsetzbarkeit der Beschlüsse ermöglicht werden. Die zweigliedrige Struktur ist auch für das Landesjugendamt (Verwaltung des Landesjugendamtes und Landesjugendhilfeausschuss) gesetzlich vorgegeben (§ 70 Abs. 3 SGB VIII).

Das Jugendamt wirkt in einer Doppelfunktion zum einen als Träger von Einrichtungen und Diensten sowie zum anderen als Gewährleistungsträger sowohl für die Realisierung der individuellen Rechtsansprüche als auch für die Gestaltung einer angemessenen Infrastruktur. Damit steht es bei der Erfüllung seiner Planungs- und Steuerungsaufgaben in einem eigentümlichen Spannungsfeld: Einerseits verfolgt das Jugendamt spezifische Organisationsinteressen für die eigenen Einrichtungen, andererseits soll es Prozesse moderieren, in denen Fragen der Infrastrukturgestaltung (einschließlich der damit einhergehenden finanziellen Folgen) mit verschiedenen Trägern und mit politischen Akteuren ausgehandelt und entschieden werden sollen. Angesichts dieser Spannung zwischen Moderations- und Entscheidungsfunktion einerseits und Vertreter eigener trägerbezogener Organisationsinteressen andererseits hat die Sachverständigenkommission zum 11. Kinder- und Jugendbericht empfohlen, die Funktion des öffentlichen Jugendhilfeträgers auf Aufgaben der Gewährleistung und der Steuerung zu begrenzen und die Funktion der Leistungserbringer weitgehend den freien Trägern zuzuordnen (BMFSFJ 2002, 259 f.); in einer solchen Konsequenz ist die Praxis diesem Vorschlag nicht gefolgt. Zwar wurden Ende 2016/Anfang 2017 mit ca. 71 % mehr als zwei Drittel der Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe von nichtstaatlichen freien Trägern betrieben (Autorengruppe Kinder- und Jugendhilfestatistik 2019, 27 f.), jedoch bilden öffentliche Träger mit ca. 29 % Einrichtungen einen nicht unerheblichen Anteil. Zu differenzieren ist hier allerdings zwischen den Handlungsfeldern: Während die öffentlichen Träger bei den Kindertageseinrichtungen 33 % der Einrichtungen und bei der Kinder- und Jugendarbeit 38,5 % der Einrichtungen betreiben, liegt der Anteil der öffentlichen Träger bei den Einrichtungen und Diensten der Erziehungshilfe bei lediglich 3,5 % (ebd., 28).

Die großen Blöcke bei den freien gemeinnützigen Trägern in der Kinder- und Jugendhilfe sind die Wohlfahrtsverbände und die Jugendverbände. Diese beiden Verbandsgruppen nehmen bündelnde Funktionen für die freien Träger wahr. Der größte Teil der freien gemeinnützigen Träger außerhalb der Jugendverbände hat sich in einem der sechs Wohlfahrtverbände organisiert, oder diese Wohlfahrtsverbände wirken selbst als Träger von Einrichtungen und Diensten der Kinder- und Jugendhilfe. Die sechs Spitzenverbände der freien Wohlfahrtspflege sind: Caritasverband, Diakonisches Werk, Zentralwohlfahrtsstelle der Juden in Deutschland, Paritätischer Wohlfahrtsverband, Arbeiterwohlfahrt, Deutsches Rotes Kreuz ( Abb. 5; Charakterisierung der einzelnen Wohlfahrtsverbände s. Merchel 2008b, 91 ff.). Die Wohlfahrtsverbände werden entweder selbst und unmittelbar in eigener Trägerschaft in der Kinder- und Jugendhilfe tätig oder es sind gemeinnützige, als Mitglieder einem Wohlfahrtsverband angehörende Organisationen als eigenständige Rechtsträger, die Leistungen in der Kinder- und Jugendhilfe erbringen. Damit treten die Wohlfahrtsverbände in zwei Funktionen auf: als unmittelbarer Leistungserbringer und in der Funktion als Koordinatoren, Berater und Interessenvertreter für die ihnen als Mitglieder angeschlossenen Organisationen. Die beiden größten Wohlfahrtsverbände sind Caritasverband und Diakonisches Werk mit der Trägerschaft für insgesamt ca. 30 % der Einrichtungen und Dienste der Kinder- und Jugendhilfe; mit deutlichem Abstand folgen die dem Paritätischen Wohlfahrtsverband angeschlossenen Träger und Einrichtungen (10, 6 %) und die Einrichtungen der Arbeiterwohlfahrt (4,3 %). Auch hinsichtlich der Arbeitgeberfunktionen für Fachkräfte in der Kinder- und Jugendhilfe dominieren die freien gemeinnützigen Träger als Arbeitgeber: Bei ihnen sind fast zwei Drittel des Personals in der Kinder- und Jugendhilfe tätig (Schilling 2010, 789; differenziert nach Arbeitsfeldern und Verbänden s. Rauschenbach/Schilling 2012), wobei Caritasverband und Diakonisches Werk wiederum die größten Wohlfahrtsverbände sind, gefolgt mit einigem Abstand vom Paritätischen Wohlfahrtverband als drittgrößtem Wohlfahrtsverband.

Abb. 5: Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege nach Größenordnung im Bereich der Kinder- und Jugendhilfe

Der Paritätische Wohlfahrtsverband, der in den östlichen Bundesländern im Verhältnis zu den konfessionellen Wohlfahrtverbänden größere Trägeranteile aufweist als in den westlichen Bundesländern (Rauschenbach/Schilling 2012, 2), ist trotz des Umfangs der in ihm gebündelten Aktivitäten als Träger bzw. Trägerverband deswegen weniger bekannt als die anderen Wohlfahrtsverbände, weil sich seine Verbandsstruktur von den Strukturen der anderen Wohlfahrtsverbände markant unterscheidet: Der Schwerpunkt der verbandlichen Tätigkeiten liegt in der Beratung, Unterstützung und Interessenvertretung seiner Mitgliedsorganisationen, die die Leistungen in der Kinder- und Jugendhilfe erbringen (bundesweit bekannt z. B. SOS-Kinderdorf e. V., Waldorf-Kindergärten, Deutscher Kinderschutzbund u. a.); dadurch sind diese stärker in der öffentlichen Wahrnehmung und mit ihren Angeboten und Leistungen häufig weitaus bekannter als der Paritätische Wohlfahrtverband selbst.

Da das Deutsche Rote Kreuz seine Tradition und Arbeitsschwerpunkte in anderen Feldern der Sozialen Arbeit hat, ist es nur wenig in der Kinder- und Jugendhilfe vertreten. In einem noch geringeren Maß existieren Kinder- und Jugendhilfe-Einrichtungen der Jüdischen Wohlfahrtspflege, was – neben den Folgen durch Ausgrenzung, Vernichtung und Vertreibung in den Jahren 1933 bis 1945 – u. a. mit dem spezifischen Profil der jüdischen Wohlfahrt, der ausschließlichen Ausrichtung auf Angehörige der jüdischen Glaubensgemeinschaft, zusammenhängt (Merchel 2008b, 113 ff.; umfassend: Arbeitskreis Jüdische Wohlfahrt 2017).

Die freien gemeinnützigen Träger haben i. d. R. die Rechtsform eines als gemeinnützig anerkannten eingetragenen Vereins, einer gemeinnützigen Gesellschaft mit beschränkter Haftung (gGmbH) (zum steuerrechtlichen Tatbestand der Gemeinnützigkeit s. Merchel 2015, 154 ff.; Schick 2018) oder, wenn Kirchengemeinden als freie Träger in der Kinder- und Jugendhilfe tätig werden, als Körperschaften des öffentlichen Rechts. Kirchengemeinden, die als Träger von Kindertageseinrichtungen oder Einrichtungen der Kinder- und Jugendarbeit wirken, sind i. d. R. dem jeweiligen konfessionellen Wohlfahrtsverband verbunden und werden von diesem repräsentiert.

Die Jugendverbände sind in Anzahl und in aufgaben- und zielgruppenspezifischer Ausrichtung weniger übersichtlich als die Wohlfahrtverbände: Es existieren weltanschaulich bzw. konfessionell orientierte, politisch orientierte, beruflich orientierte, freizeitorientierte und verschiedenartige fachlich orientierte Jugendverbände, wobei hier noch weiter zu differenzieren ist zwischen bundesweit tätigen Verbänden und regional tätigen Vereinen/Verbänden (Gängler 2018; Merchel 2008b, 153 ff.) ( Kap. 5.1). Der Begriff »Jugendverband« ist ein relativ unscharfer Begriff; er wird in § 12 Abs. 2 SGB VIII folgendermaßen gefasst:

»In Jugendverbänden und Jugendgruppen wird Jugendarbeit von jungen Menschen selbst organisiert und mitverantwortet. Ihre Arbeit ist auf Dauer angelegt und in der Regel auf die eigenen Mitglieder ausgerichtet, sie kann sich aber an junge Menschen wenden, die nicht Mitglieder sind. Durch Jugendverbände und ihre Zusammenschlüsse werden Anliegen und Interessen junger Menschen zum Ausdruck gebracht und vertreten.«

Damit nennt das SGB VIII einige Charakteristika dieses Organisationstypus, die auch das Selbstverständnis der im Bundesjugendring zusammengeschlossenen überregionalen Jugendverbände prägen: Selbstorganisation junger Menschen, Ausrichtung auf längere Dauer, Mitgliederorientierung (aber mit der Option auch offener, an Nicht-Mitglieder gerichteter Angebote), Anspruch als gesellschaftliches Sprachrohr von und für Jugendliche.

Die Zahl der außerhalb der Wohlfahrtsverbände oder der Jugendverbände tätigen freien gemeinnützigen Träger ist außerordentlich gering. Das deutsche Trägersystem ist deutlich auf Verbände und auf deren organisierende Funktionen zugeschnitten, so dass die Wohlfahrtsverbände und die auf das Arbeitsfeld der Jugendarbeit spezialisierten Jugendverbände mit wenigen Ausnahmen fast den gesamten freien gemeinnützigen Trägerbereich in der Kinder- und Jugendhilfe repräsentieren.

Freie gewerbliche Träger sind solche, die keinen gemeinnützigen Status anstreben; sie können in unterschiedlichen Rechtsformen auftreten: GmbH, Gesellschaft bürgerlichen Rechts (GbR), als Unternehmerin tätige Einzelperson u. a. m. Sie unterscheiden sich von freien gemeinnützigen Trägern dadurch, dass sie die Möglichkeit zur Erwirtschaftung privat verwendbarer Gewinne haben, dass sie an privates Kapital gebunden sind und dass dementsprechend persönlich zu tragende wirtschaftliche Risiken im Hintergrund stehen (s. Merchel 2008b, 187 ff.). Gewerbliche Träger können für die von ihnen erbrachten Leistungen ein – i. d. R. konkret einzelfallbezogenes – Leistungsentgelt erhalten (in der Finanzierungslogik der §§ 78 a-g SGB VIII), jedoch keine auf Dauer angelegte Förderung/Subvention im Sinne des § 74 Abs. 1 SGB VIII; auch können sie nicht mit der Wahrnehmung »anderer Aufgaben« (§ 76 SGB VIII) beauftragt werden. Der Anteil der privatgewerblichen Träger in der gesamten Kinder- und Jugendhilfe ist – anders als z. B. in der stationären Altenhilfe oder in der Pflege – gering. Er liegt – gemessen am Umfang des Personalbestandes – bei insgesamt 1,9 % (BMFSFJ 2013, 286), wobei hier allerdings nach Arbeitsfeldern zu differenzieren ist: In der teilstationären Erziehungshilfe liegt der Anteil privatgewerblicher Träger am Personalbestand bei 2 % und in der stationären Erziehungshilfe bei immerhin sechs Prozent (Mühlmann/Pothmann 2014, 19). Allerdings ist hier einzurechnen, dass es sich bei privat-gewerblichen Trägern in der Erziehungshilfe zumeist um relativ kleine Einrichtungen handelt; zählt man die Anzahl und die Relationen bei den Einrichtungen, so machen die privat-gewerblichen Träger in der stationären Erziehungshilfe immerhin einen Anteil von 19,2 % aus (Autorengruppe 2019, S. 28). Der Anteil der gewerblichen Träger bei den Einrichtungen der stationären Erziehungshilfe ist also deutlich höher als deren Anteil bei den Plätzen und bei dem dort tätigen Personal. Bei den Kindertageseinrichtungen waren im Jahr 2011 lediglich 1,1 % in Westdeutschland und 1,2 % in Ostdeutschland des Personals bei privatgewerblichen Trägern beschäftigt (BMFSFJ 2013, 474 ff.). Von Kindern unter drei Jahren in Kindertageseinrichtungen waren im Jahr 2017 5,5 % in Westdeutschland und 1,0 % in Ostdeutschland in Einrichtungen privatgewerblicher Träger betreut (Autorengruppe 2019, 49). Während somit bei den Kindern unter drei Jahren insgesamt 4,2 % in Einrichtungen privatgewerblicher Trägerschaft betreut wurden, waren es im Jahr 2017 bei den Kindern im Alter von drei bis sechs Jahren lediglich 1,6 % (Tabellenhinweis bei Autorengruppe Bildungsberichterstattung 2018, 69). In der Jugendamtsbefragung des Deutschen Jugendinstituts e. V. (DJI) im Jahr 2010 hat immerhin etwas mehr als ein Viertel der Jugendämter angegeben, im eigenen regionalen Zuständigkeitsbereich gebe es mindestens einen gewerblichen Träger in der ambulanten und in der stationären Erziehungshilfe (Gadow u. a. 2013, 105 ff.).