Читать книгу La inclusión de los migrantes en la Unión Europea y España. Estudio de sus derechos. - José María Porras Ramírez - Страница 12

Los movimientos migratorios poseen una gran incidencia sobre el concepto de ciudadanía y, por ende, sobre la soberanía de un Estado democrático, que solo se puede concebir a partir de ciudadanos2. Ello pone sobre la mesa una serie de cuestiones problemáticas vinculadas fundamentalmente a las exclusiones de los ciudadanos extranjeros migrantes de ciertas facetas de aquélla (sobre todo de la ciudadanía política), pero también al mantenimiento dentro de ella de los ciudadanos nacionales emigrantes de larga duración, que conservan ninguna o muy poca vinculación con su ordenamiento de origen. Estas cuestiones problemáticas tienen como trasfondo tanto la propia indefinición jurídica del concepto de ciudadanía como el que la globalización económica y social, creciente en nuestro planeta, no se haya traducido paralelamente en una globalización política y jurídica, que nos permita afirmar la existencia de un solo Estado-ordenamiento, articular la relación entre el individuo y el poder público a partir de un último centro de poder político global y prescindir del concepto de Estado soberano, ni consiguientemente de la nacionalidad como precondición para la adquisición de buena parte de los derechos de ciudadanía que aquél confiere, o al menos de los políticamente más importantes.

Desde un principio se debe dejar claro que el concepto de ciudadanía que requiere clarificación dogmático-constitucional es un concepto jurídico, y no un concepto filosófico, político o sociológico, por más que todas estas facetas hayan tenido históricamente, y sigan teniendo hoy en día, fuertes implicaciones en la conceptualización jurídica de la ciudadanía. Pero también esta implicación filosófica, política o sociológica del concepto de ciudadanía es la que hace que resulte difícil, al menos a primera vista, encontrar una definición jurídica del concepto ciudadanía, y ésta se confunda muchas veces con aquellas otras definiciones derivadas de las facetas metajurídicas que la impregnan.

En todo caso, en la inicial tarea de reconstruir el concepto jurídico de ciudadanía pe puede y se debe tomar como punto de partida la definición del Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española conforme a la cual ciudadanía es la “cualidad y derecho de ciudadano” y éste a su vez se define en la tercera acepción del diccionario como la “persona considerada como miembro activo de un Estado, titular de derechos políticos y sometido a sus leyes”3. Lamentablemente, estas definiciones no nos llevan muy lejos, porque seguimos sin saber qué es lo que confiere a la persona esa cualidad, derecho y condición de ciudadano, es decir, qué circunstancias normativas –dentro del ordenamiento jurídico–, si es que hay alguna, son las que le hacen ser miembro activo del Estado y titular de los derechos políticos. Ciertamente, con la ayuda de aquellas facetas filosófica, política y sociológica se ve claro que desde las revoluciones liberal-democráticas el concepto de ciudadanía, en tanto cualidad de los ciudadanos, se vincula a la participación en la sociedad y en el ejercicio democrático del poder4, en contraposición al uso que hacía Hobbes del ciudadano como súbdito del poder soberano5, pero no nos dice qué es lo que convierte jurídicamente a una persona en ciudadano. La mayoría de los estudios jurídico-constitucionales existentes sobre la ciudadanía se circunscriben al estudio de ésta como conjunto de ciudadanos que integran el titular de la soberanía, el Pueblo, en cuyo autogobierno consiste la democracia, pero no dan respuesta al interrogante que más nos interesa en este trabajo: ¿quiénes lo componen y jurídicamente en virtud de qué?, sino que este extremo lo dan por presupuesto como una manifestación más de los orígenes del constitucionalismo moderno en el Estado-nación6. Todo lo más se ha indagado acerca de si el sujeto de imputación de la soberanía tiene un carácter abstracto (soberanía nacional) o concreto (soberanía popular), si corresponde a una unidad homogénea culturalmente o a la suma heterogénea de diversas nacionalidades, etc…, así como acerca de los concretos requisitos para el ejercicio de los derechos de ciudadanía a través de los cuales se participa en el poder, pero unas y otras cuestiones se suelen tratar al margen de la cuestión de quién pertenece al pueblo soberano y qué convierte a alguien jurídicamente en ciudadano.

Incluso aunque desde una perspectiva metodológica formalista, como la que aquí se utiliza, se parta de que el ordenamiento jurídico en tanto subsistema social autorreferencial y positivizado no admite más soberanía que la suya, representada en su norma suprema, y convierta a las fórmulas soberanistas en concreciones del principio democrático en relación con la forma de creación normativa7, sigue siendo necesario saber qué súbditos considera el ordenamiento integrados en el sujeto colectivo de imputación de la soberanía y con qué criterios coherentes con el principio constitucional democrático se les permite participar en la sociedad, incluidos los procesos de nucleares de ejercicio de esa soberanía, es decir cómo se atribuye la ciudadanía y en qué consiste ésta. La cuestión, aun compleja, tendría más fácil solución si la definición de quienes componen el pueblo del Estado se pudiese realizar de una vez para siempre en el momento fundacional y éste tuviese un carácter más o menos estático e indefinido en el tiempo y en el espacio, como se ha conseguido mayoritariamente con la definición de las fronteras del territorio de aquél. Ello, sin embargo, no es así puesto que, a través de la adquisición originaria o derivativa de la nacionalidad, así como de la capacitación para el ejercicio de derechos de ciudadanía, los individuos entran y salen del pueblo del Estado, del mismo modo que entran y salen del territorio sobre cual el Estado ejerce su poder jurídico8.

Si observamos los ordenamientos liberal-democráticos contemporáneos, vemos que la pertenencia del individuo a la comunidad humana estatalmente organizada, así como la posibilidad de su participación en la comunidad política, se han venido definiendo, habitualmente de forma indiferenciada, con dos términos, existentes en las principales lenguas europeas, los de nacionalidad y ciudadanía, que se utilizan de forma bien sinónima o bien concéntrica, desconociendo su diferente funcionalidad en el ordenamiento jurídico y sobre todo su diversa configuración jurídico-constitucional9. Mientras que en algunos textos constitucionales, como el alemán, es más común manejar el término nacionalidad (Staatsangehörigkeit) (arts. 16, 28, 73 y 116 Const. alemana) y que el de ciudadanía (Staatsbürgerschaft) aparezca mucho menos y referido al subgrupo de los nacionales que pueden ejercer los derechos políticos (art. 33 Const. alemana), en otros por el contrario, como el italiano (arts. 22 o 117 Const. italiana), la tendencia es justamente la opuesta a precluir el término nacionalidad –de connotaciones étnicas– y a que el término ciudadanía absorba jurídicamente el significado de ambas categorías; pudiendo combinarse el uso de ambos conceptos, como hace el texto constitucional francés (arts. 34, 73 y 77 Const. francesa), no sin inducir a cierta confusión terminológica. Una preclusión del término nationality y su absorción por un único término, el de citizenship10, que predomina en el ámbito anglosajón11 y conlleva escindir el concepto de ciudadanía en: ciudadanía formal (nominal citizenship) y ciudadanía material (substantive citizenship)12.

Por lo que se refiere al ordenamiento español, el término nacionalidad aparece en el art. 11 CE que remite al legislador el establecimiento de las condiciones para su adquisición y pérdida, prohibiéndole, además, expresamente que esta última tenga lugar respecto de los españoles de origen. Y vuelve a aparecer en numerosas ocasiones a lo largo del texto constitucional de forma implícita cada vez que se hace referencia a la cualidad de ser nacional, esto es, a los españoles (art. 13.2, 14, 19, 29, 30, 35…) y, por oposición, a quienes carecen de esa cualidad, los extranjeros y los apátridas (art. 13.1 y 4), así como identificada con el término ciudadanía al referirse al derecho de asilo de los “ciudadanos de otros países” (art. 13.4). Por su parte, el término ciudadanía no aparece directamente en el texto constitucional, ni siquiera para una remisión a la tarea del legislador en su desarrollo o concreción, pero sí aparece de forma indirecta en la medida en que halla su contenido en buena parte de los derechos y libertades de la persona, especialmente los de participación, que reconoce nuestro texto constitucional en el Capítulo II del Título I, y también de forma implícita cuando se hace referencia a la cualidad de “ciudadano” que otorga, con un sentido claramente diferente del de nacional: así por ejemplo el art. 23 confiere el derecho a participar en los asuntos públicos a los ciudadanos, que al menos en lo que se refiere a la participación política local, pueden ser no solo los nacionales españoles sino también los extranjeros (art. 13.2); la rúbrica de la Sección 2.ª, Cap. II, Tít. I se refiere a “los derechos y deberes de los ciudadanos”, incluyendo una variedad de derechos que corresponden bien a todas las personas (derecho al matrimonio del art. 32 o derecho a la propiedad privada y a la herencia del art. 33), o bien solo a los españoles (derecho al trabajo del art. 35); y el art. 30.4 contrapone los deberes de “los ciudadanos” a los deberes militares que el art. 30.1 impone solo a “los españoles”.

Como se ha visto, los textos constitucionales utilizan palabras que literal y/o conceptualmente remiten al término objeto de análisis en este trabajo, la ciudadanía, sea como vínculo jurídico formal con el Estado (ciudadanía formal o nacionalidad) sea como estatus iusfundamental que permite al individuo integrase en la sociedad (ciudadanía material). Pero, ¿qué convierte a un individuo en ciudadano? ¿Únicamente la atribución jurídica al mismo de la nacionalidad del Estado? ¿Solo su empoderamiento jurídico para ejercer ciertos derechos de libertad, políticos o sociales que le permitan integrarse en la sociedad? ¿O la combinación/ combinaciones de los dos criterios antedichos? De cuál sea el criterio definitorio va a depender el reconocimiento de la condición de ciudadano a los individuos migrantes en otro Estado distinto del de su nacionalidad. De ahí que sea precisa una reconstrucción conceptual del término ciudadanía que permita concretar su sentido jurídico-constitucional en un ordenamiento democrático, como el español, puesto que solo así será posible calibrar, en términos igualmente jurídico-constitucionales, cuál es el impacto que los movimientos migratorios sobre él. Para clarificar estas cuestiones y tratar de desentrañar el concepto jurídico de ciudadanía implícito en el texto de la Constitución española de 1978 se analizará, en primer lugar, si la territorialidad, y asociada a ella el entendimiento identitario del principio democrático, poseen o no influencia en la conceptualización jurídica de la ciudadanía, así como las implicaciones que en su caso tengan sobre ella los movimientos migratorios. En segundo lugar, se analizará el diverso alcance jurídico-constitucional del concepto de ciudadanía, según la ciudadanía en un sentido material se vincule a la posesión de la ciudadanía en un sentido formal (ciudadanos nacionales) o no (ciudadanos extranjeros), así como la relación que hayan de tener una y otra desde la perspectiva que impone el principio democrático del art. 1 CE. Finalmente, se harán algunas reflexiones acerca de tres de las disfunciones que la segmentación territorial del derecho sigue planteando para el concepto jurídico-constitucional de ciudadanía desde el punto de vista de la realización del principio democrático.