Читать книгу La inclusión de los migrantes en la Unión Europea y España. Estudio de sus derechos. - José María Porras Ramírez - Страница 17

Una segunda disfuncionalidad democrática hace referencia a los defectos de la participación política de los inmigrantes, como una de las facetas de la ciudadanía material, que se derivan de la vinculación aún del derecho de sufragio nacional o regional a la posesión de la ciudadanía formal y de las rígidas condiciones a las que se subordina su extensión a los inmigrantes del sufragio local. En efecto, la mayoría de los ciudadanos extranjeros inmigrantes con residencia legal y permanente en España, como ya se dijo anteriormente, no pueden ejercer el derecho de sufragio en las elecciones generales o autonómicas en el país de acogida, y es posible que tampoco puedan hacerlo en su país de origen83. Además, en lo que se refiere a su participación política a través del derecho de sufragio en las elecciones municipales, posibilidad permitida por el art. 13.2 CE, ésta se ve fuertemente limitada por su sometimiento al criterio de reciprocidad, sobre todo respecto de ciudadanos extranjeros residentes en España que proceden de Estados no democráticos (Marruecos o China) o nacionalistas que no reconocen derechos políticos a los ciudadanos extranjeros (México)84. La calificación de esta circunstancia como infra-participación tiene que ver, sin duda, con lo ya dicho anteriormente respecto del entendimiento del principio democrático principalmente como democracia de identidad y solo minoritariamente como democracia de afectación, aunque su alcance se vea condicionado por el marco constitucional vigente que solo permite la extensión a los extranjeros inmigrantes del derecho de sufragio en las elecciones locales y lo condiciona al poco democrático (en términos de afectación) criterio de la reciprocidad, sin perjuicio de que este requisito no tenga la misma incidencia fáctica sobre todos los ciudadanos extranjeros inmigrantes.

En efecto, en lo que se refiere a la exigencia de reciprocidad, los inmigrantes ciudadanos de la Unión Europea no se encuentran afectados por esta disfunción democrática en la medida en que la reciprocidad de la participación política en las elecciones locales está establecida automáticamente por el Tratado de la Unión Europea, la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea y la Directiva 94/80/CE del Consejo, de 19 de diciembre de 1994, que garantizan a todo ciudadano de la Unión Europea –es decir, formalmente hablando a todo nacional de uno de los 27 Estados miembros– el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones locales. Por el contrario, esta disfunción democrática se agudiza en el caso de los ciudadanos extranjeros inmigrantes de terceros países, respecto de los cuales no está generalizada ni automatizada semejante garantía de reciprocidad ni nivel convencional ni a nivel legal. Aunque ha habido diversas proposiciones de Ley y no de Ley del Congreso de los Diputados cuyo objetivo era modificar la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de régimen Electoral General (LOREG) y omitir la exigencia de reciprocidad en el reconocimiento del derecho de sufragio activo y pasivo a los ciudadanos extranjeros en las elecciones municipales, lo cierto es que todas ellas han caducado y hasta el momento ninguna ha fructificado85. Por ello, el único camino que parece quedar para la extensión de esta faceta de la ciudadanía política a los extranjeros inmigrantes de terceros países es el de la firma de Tratados internacionales con los países de origen de aquéllos, que les reconozcan ese derecho en términos de reciprocidad. Ciertamente, la exigencia de reciprocidad conlleva negar el derecho de sufragio local en España a los ciudadanos extranjeros, migrantes de terceros Estados no democráticos, en los que no se desarrollen este tipo de elecciones. Los arts. 176 y 77 LOREG desarrollan esta reciprocidad del art. 13.2 CE, y exigen materialmente que los Estados de origen del ciudadano extranjero “permitan el voto a los españoles” en las elecciones municipales y formalmente que ello se haya establecido por un Tratado internacional, excluyendo la posibilidad de apreciar reciprocidad “de facto” o legislativa, basada en la legislación aplicable en el Estado extranjero y sin necesidad de Tratado. Con todo, tal y como indica el Consejo de Estado en su Informe de 24 de febrero de 200986 sí se ha avanzado en dos puntos: no se exige que se trate de regímenes democráticos con “fair and free elections”, ni que el sufragio se reconozca a los españoles en los mismos términos que a los nacionales de aquel país.

Para valorar el concreto impacto de esta disfunción democrática de la infra-participación política de los ciudadanos extranjeros sobre nuestro sistema constitucional debemos tener en cuenta dos aspectos distintos: uno de carácter socio-político y numérico, que se refiere a la cantidad de inmigrantes que se verían excluidos de esta faceta de la integración como ciudadanos; otro de carácter dogmático-constitucional, que hace referencia a la razonabilidad democrática de esta exclusión y que solo se matice en relación con las elecciones locales. Comenzando por lo primero, los datos corroboran un impacto numérico altamente relevante de la disfunción mencionada. Aunque España ha suscrito Tratados Generales de Cooperación y Amistad con Argentina, Venezuela y Uruguay que prevén la posibilidad de ejercicio del derecho de sufragio en las elecciones locales por parte de los españoles y de los ciudadanos extranjeros de esos países en España, hasta la fecha no se han suscrito los acuerdos complementarios requeridos al efecto87. Y, lo que es peor, seis de las 15 principales nacionalidades de residentes extranjeros en España –numéricamente hablando– no tienen reconocido el derecho de sufragio local, al no ser Estados miembros de la Unión Europea o no tener en vigor tratados bilaterales88. Desde 2008 se han firmado 11 Acuerdos internacionales con una heterogénea variedad de países extra-comunitarios89, en los que se reconoce en términos de reciprocidad –unas veces simétrica y otras asimétrica– el derecho de sufragio de los ciudadanos extranjeros inmigrantes y de los ciudadanos españoles emigrados en las respectivas elecciones locales, subordinando su ejercicio al cumplimiento de los requisitos establecidos en la legislación electoral de cada país, que en nuestro caso (LOREG) son: ser mayor de 18 años, tener permiso de residencia, haber residido legal e interrumpidamente en España durante 3 años y estar domiciliados en el municipio en el que les corresponda votar, y figurar inscritos en su Padrón Municipal. Con todo, si analizamos cuantitativamente la posibilidad legal de participación de los ciudadanos extranjeros residentes en España en las últimas décadas –desde que España se ha convertido en un país de inmigración–, y tomamos en consideración solo a los extranjeros de terceros países ajenos al régimen comunitario, los números muestran que la inmensa mayoría de éstos (en torno al 85%)90 no pueden participar políticamente ni siquiera en las elecciones municipales y por tanto quedarían excluidos de esta faceta de la ciudadanía política, corroborando la disfunción referida.

Respecto de lo segundo, aunque existe una relación entre la titularidad del derecho de sufragio, la condición de ciudadano y el ejercicio de la soberanía en los ordenamientos democráticos, como ya se dijo, no todo ejercicio del derecho de sufragio tiene el mismo significado nuclear para la ciudadanía, pues no todo él afecta por igual a la soberanía. En ordenamientos complejos, como el español, existen diversos niveles territoriales de participación política ciudadana, que van desde la elección de los miembros de las Cortes Generales en el nivel nacional, hasta la elección de los concejales en el nivel municipal (e indirectamente a los diputados provinciales en el nivel provincial), pasando por la elección de los diputados de las Asambleas legislativas de las CC.AA. en el nivel autonómico. Y ni el sistema constitucional ni la Ley electoral tienen por qué conferir igual derecho de participación a todos los individuos en todos estos niveles, es decir, igual grado de ciudadanía, de modo que se puede atribuir o no el sufragio a unos u otros en función de ante qué nivel nos encontremos. Esta modulación del grado de ciudadanía política al que los inmigrantes pueden acceder, según hayan accedido o no a la ciudadanía formal, puede venir determinada en el Estado democrático por dos elementos: el grado de afectación por las decisiones tomadas por el órgano/institución que se pretende elegir, y el grado de condicionamiento normativo de la soberanía y de su ejercicio que se deriva del poder del órgano/institución a elegir, siendo relevante en su modulación el tipo de entendimiento del principio democrático que tenga el Estado. Mientras que, como ya se ha dicho, países como Alemania se alinean por diversas razones históricas en el modelo de la democracia de identidad y la atribución de la ciudadanía política municipal a los extranjeros migrantes solo cabe previa reforma constitucional91, países de inmigración, como Nueva Zelanda, Ecuador, Chile o Uruguay, se ubican total o parcialmente en el modelo de la democracia de afectación y confieren la ciudadanía política en todo tipo de elecciones a los extranjeros migrantes92. El ordenamiento español se ubica, en mi opinión, en un punto intermedio entre ambos modelos. Así, la CE de 1978, tras definir la estructura del Estado como un Estado democrático (art. 1.1 CE), residencia la soberanía nacional en el pueblo español, del que emanan todos los poderes del Estado (art. 1.2 CE). El modo en el que se reconocen los derechos de participación política, que canalizan esta legitimación democrática del poder, también pone de relieve una combinación de los modelos de democracia de identidad y de afectación: de un lado, el derecho de participación política a través del sufragio (art. 23.1 CE), expresión de la estructura democrática del Estado, se atribuye a los ciudadanos, sin definir ahí expresamente quiénes sean éstos; la definición primaria de quienes hayan de ser considerados ciudadanos a estos efectos se ha hecho previamente en el artículo 13.2 CE en términos de democracia de identidad, pues se ha considerado ciudadanos en todo caso a los españoles, a quienes les atribuye en exclusiva el ejercicio de los derechos del artículo 23 CE, y solo secundariamente, en lo que se refiere a las elecciones municipales, se permite el derecho de sufragio de los extranjeros en el ámbito municipal, convirtiéndolos en ciudadanos como plasmación del principio democracia de afectación. Esto último es congruente con el artículo 140 CE, que dispone que los integrantes de las corporaciones municipales serán elegidos por sufragio universal de los vecinos del municipio, es decir, por la población del municipio, dado que el concepto de vecindad tradicionalmente ha hecho alusión en el derecho español a quien reside (antiguamente a quién tenía una “casa abierta”) en una localidad, con independencia de su nacionalidad, por lo que no se puede equiparar a una fracción pueblo soberano. Ello entronca también con la afirmación de nuestro Tribunal Constitucional93 de que la extensión del sufragio municipal pasivo a los extranjeros comunitarios (inicialmente no contemplada por el art. 13.2 CE), requerida por el Tratado de la Unión Europea en 1992, no alteraba el principio democrático ni el dogma de la soberanía nacional del pueblo español del artículo 1 CE, y por tanto no requería una reforma constitucional agravada por el procedimiento del artículo 168 CE, dado que las elecciones municipales no implican el más elevado grado de ejercicio del poder político, el de los poderes legislativo y/o constituyente.