Читать книгу La inclusión de los migrantes en la Unión Europea y España. Estudio de sus derechos. - José María Porras Ramírez - Страница 9

A pesar de los esfuerzos realizados, la constatación de que los nacionales de terceros países que residen en la Unión Europea se encuentran aún en una situación de franca desventaja con respecto a los ciudadanos de la Unión, especialmente, en materia de empleo, educación y acceso a los servicios sociales, junto con el reconocimiento de que algunos Estados miembros, al poseer una “menor experiencia en la integración”, no son capaces de trazar y ejecutar estrategias eficaces en este ámbito, vino a justificar la elaboración del primer Plan de Acción para la integración de nacionales de terceros países en 201637. Dicho Plan se publicó, además, en una época en la que los niveles registrados de discriminación, prejuicios, racismo y xenofobia comenzaban a ser más que preocupantes. De ahí que se tornara imperativo, en tanto que cuestión de interés común para todos los Estados miembros, agilizar y mejorar la integración de los nacionales de terceros países residentes en la Unión.

A este respecto, ya la Agenda Europea de Migración de 201538 había puesto de relieve la urgencia de emprender políticas orientadas a hacer de Europa una sociedad más próspera, cohesiva e inclusiva a largo plazo. Por tanto, había llegado el momento de revisar y reforzar el enfoque común, promovido por la Unión, en todos los ámbitos, involucrando plenamente a los actores afectados39. De este modo, a través del Plan de Acción, la Unión ofreció un respaldo de las iniciativas y un fomento de la coordinación de las políticas adoptadas por los Estados miembros, en un contexto cada vez más crítico, en el que aquellos se veían obligados a afrontar desafíos cada vez más importantes. En consecuencia, la intención de este primer Plan de Acción de la Comisión no fue otra que fijar un marco político común, orientado a servir de apoyo operativo y financiero a quienes seguían y siguen siendo los principales responsables de la integración de los migrantes: los Estados miembros.

Ciertamente, los obstáculos que encuentran los nacionales de terceros países al incorporarse al sistema de enseñanza, en el acceso al mercado laboral, a los servicios sanitarios o a una vivienda digna y asequible, la constatación de su especial vulnerabilidad a la pobreza y a la exclusión social, en comparación con los nacionales del país de acogida, aun contando con empleo, dada la, a menudo, baja calidad del mismo, se expresaron, si cabe multiplicados, con ocasión de la extraordinaria crisis de los refugiados sobrevenida en 2015, la cual presentó una magnitud desconocida, en Europa, desde el final de la Segunda Guerra Mundial. Dicha oleada migratoria supuso la llegada de casi millón y medio de seres humanos, que, huyendo de la situación vivida en Afganistán, Irak, Libia y Siria, particularmente, buscaron refugio y asilo en territorio europeo. La afluencia masiva de esas personas implicó para la Unión la necesidad de enfrentarse a un problema de gestión, acogida e integración de proporciones desconocidas, que requirió de un esfuerzo jamás realizado hasta la fecha. Éste afectó, de manera especial, a los países de entrada, tránsito y acogida final, que debieron, inicialmente, atender a las necesidades inmediatas de los migrantes40.

En ese contexto tan extraordinario, el Plan de Acción se funda en la convicción de que el coste de no promover políticas de integración supera siempre, por mucho, la inversión que pueda realizarse en tales políticas. Y de que aquéllas han de desarrollarse a largo plazo para ser eficaces, al precisar actuaciones políticas, sociales y financieras ambiciosas, sostenidas en el tiempo. De ese modo, aun promoviendo un enfoque integral, se partió del entendimiento de que las necesidades de integración individuales varían significativamente en función del motivo por el que una persona llega a la Unión Europea y de la duración prevista de su estancia, así como de sus competencias profesionales, nivel educativo y experiencia laboral. La integración, entendida como proceso complejo y continuado en el tiempo, abarca, sin duda, muchas esferas o ámbitos distintos. Por eso, este primer Plan de Acción determinó cuáles se consideraban entonces las prioridades políticas de la Comisión y las herramientas o instrumentos disponibles para aplicarlas.

Las prioridades políticas a destacar, en clara continuidad con las formuladas en los anteriores documentos analizados, fueron las siguientes:

En primer lugar, se entendió, sin duda acertadamente, que, a fin de que el proceso de integración fuera satisfactorio, resultaba esencial ofrecer apoyo a los nacionales de terceros países lo antes posible. Así, en el Plan de Acción se insiste en que han de adoptarse medidas previas a la partida y a la llegada, que beneficien a los migrantes, con independencia del motivo por el que aquéllos desean residir legalmente en la Unión. Y, además, se pretende que tales medidas sirvan para la mejor ejecución del que, con el tiempo, se reveló fallido programa europeo de reasentamiento de los refugiados41, aprobado en aplicación de la Recomendación 2015/914, de la Comisión, de 8 de junio de 201542; del régimen voluntario de admisión humanitaria acordado con Turquía43; y del régimen de reasentamiento individual, en el marco de la Declaración Unión Europea-Turquía de 201644.

En todo caso, lo que se trataba de ofrecer a todos los migrantes, ya lo fueran por motivos laborales o familiares; ya, especialmente, por su condición de refugiados, era capacitación lingüística y formación laboral antes de su partida, a fin de agilizar la integración en su entorno comunitario. También facilitarles información sobre el país de acogida, concienciarlos acerca de sus derechos y deberes, y trasladarles una expectativa realista acerca de su vida futura en Europa45. Sin embargo, el escaso desarrollo, entonces existente, de la requerida cooperación con los países de origen y tránsito considerados prioritarios, constituyó un obstáculo de partida insalvable, a lo que vino a sumarse la ya mencionada afluencia masiva y desordenada de refugiados, producida inesperadamente en esas fechas. De ahí que la Comisión, en el marco de la Agenda Europea de Migración, respondiera con la propuesta de reforzar urgentemente esa cooperación, aplicando las conclusiones de la Cumbre de La Valeta de noviembre de 201546.

Por otro lado, se consideró no menos imprescindible la concienciación de las comunidades de acogida. A tal fin, la red SHARE, cofinanciada por la Comisión Europea, fue creada para conectar a las autoridades locales y regionales europeas y a los miembros de la sociedad civil participantes en los procesos de integración y reasentamiento de los refugiados. Dicha Red se dispuso así para dar apoyo y capacitación de los refugiados reasentados47. Y la nueva Agencia de Asilo de la Unión Europea48 recibió el encargo de facilitar el intercambio de buenas prácticas en el ámbito de las medidas de integración, previas a la salida de los migrantes.

En segundo lugar, el Plan de Acción juzgó una prioridad política evidente la educación, en tanto que vector esencial para la integración. No en vano, garantizar y promover el acceso a la formación, con la adquisición de competencias básicas constituye la mejor vía para alcanzar la anhelada inserción laboral y social. A estos efectos, el correcto aprendizaje de la lengua del país de destino se estimó imprescindible. De ahí que se instara a los Estados miembros a facilitarlo lo antes posible, junto con el de otras habilidades y competencias. Así que, de manera concluyente, se vino a proclamar, especialmente en relación con los menores migrantes, y con independencia de cuál fuera su entorno familiar o cultural y su sexo, el derecho inalienable a la educación que se les debe garantizar para hacer posible su formación y desarrollo. Y en medio de ese colectivo, se dedicó una especial atención a los niños refugiados, haciéndoles merecedores de una especial atención, como destinatarios de un programa especial de apoyo (Erasmus + Online Linguistic Support, con 100.000 licencias para cursos de idiomas en línea, durante un período de tres años)49.

En no menor medida, evitar el fracaso escolar y la segregación educativa requiere, asimismo, apostar por una capacitación específica del profesorado (“Education and Training Estrategy 2020”), lo que requiere la contratación de personal docente que cuente con un adiestramiento y una experiencia en la enseñanza de migrantes. Se es, pues, consciente, de que, a través de la educación, los niños procedentes de terceros países contribuyen decisivamente a la integración de sus familias, al tiempo que aprenden a convivir en sociedades heterogéneas, desarrollando todo su potencial. En este sentido, la plataforma en línea de la Comisión “School Education Gateway” contribuye a la atención de las necesidades de los estudiantes extranjeros. No en vano, está ampliamente demostrado que invertir en educación es uno de los medios más eficaces de lucha contra la pobreza y la exclusión social. A este respecto, en el marco de la “Nueva Agenda de Capacidades para Europa”, la Comisión propuso medidas para mejorar las competencias, aunque no solo, de aquellos nacionales de terceros países, considerados poco o insuficientemente cualificados50.

De igual forma, el conocimiento adecuado del ordenamiento jurídico del país de acogida y de su cultura se estima no menos necesario para que los nacionales de terceros países conozcan las responsabilidades asociadas a su nueva vida en la comunidad política de acogida. De ahí la voluntad de propiciar su participación activa en aquélla, en tanto que expresión evidente de su acertada integración. Además, el aprendizaje informal, a través de la promoción del asociacionismo juvenil, el acceso a la cultura y el deporte, desempeña también un papel muy importante a tener en cuenta.

En suma, una educación que capacita a los individuos, sea cual sea su origen, inculcándoles valores, favorece la cohesión social, promueve la interculturalidad y, consiguientemente, garantiza el conocimiento y entendimiento mutuo entre todos los ciudadanos, con independencia de cuál sea su origen o procedencia.

En tercer lugar, una prioridad política no menos relevante, expresada en el Plan de Acción de 2015, se manifiesta en la necesidad de garantizar la integración laboral y el acceso a la formación profesional de los migrantes. Ciertamente, el empleo constituye una pieza clave en el proceso de integración. Asegura el acceso a unas condiciones de vida dignas y hace posible la realización de otros derechos derivados, como, por ejemplo, el derecho a la vivienda. La incorporación de nacionales de terceros países al mercado laboral ayuda a satisfacer la creciente demanda de trabajos cualificados en la Unión, así como a reforzar la sostenibilidad de los sistemas de bienestar existentes, en un contexto poblacional cada vez más envejecido. Por eso la Unión, una vez constatada la baja tasa de empleo de los nacionales de terceros países, a pesar de su, a veces, alta cualificación, se compromete a prestar una especial atención a su integración laboral. A tal fin, es imprescindible que se facilite la validación de las competencias y el reconocimiento de las cualificaciones para garantizar que aquéllos puedan hacer uso de sus aptitudes. Especialmente, los refugiados han de beneficiarse destacadamente de esas iniciativas, al serles, a menudo, difícil o imposible la demostración de la formación adquirida en sus países de origen o residencia inicial. A eso se dedicó, con moderado éxito, desde 2017, el “EU Skills Profile Tool for Third-Country Nationals”51.

Por tanto, se impone facilitar la validación y evaluación de las competencias de los refugiados, a fin de que éstos alcancen las mismas oportunidades de acceso al mercado laboral que los nacionales. A tal fin, los Estados miembros deben materializar en sus respectivos ordenamientos jurídicos las prescripciones recogidas, en ese sentido, en la importante Directiva de acogida52. Aun así, se siguen observando, lamentablemente, apreciables resistencias y distintos ritmos de avance entre los Estados miembros en lo referente a la adopción de medidas comprometidas para la inserción efectiva de esos individuos en el mercado laboral. Su debilidad o fracaso avoca a aquéllos, indefectiblemente, a la realización de empleos inadecuados en relación a sus competencias, cuando no al desempleo, a la exclusión y a la marginación social. Y también a su traslado, en “movimiento secundario”, a países dotados de sistemas más receptivos y beneficiosos53.

El Fondo de Asilo, Migración e Integración y el Programa de la Unión Europea para el Empleo y la Innovación Social constituyen instrumentos idóneos para apoyar las políticas de inclusión que, en ese ámbito han de promover los Estados miembros. Más de poco servirán si estos hacen dejación de sus responsabilidades y no consideran prioritaria la inserción acelerada de los migrantes en el mercado de trabajo. A tal fin, la Comisión redobló sus esfuerzos lanzando el “European Partnership for Integration”54. Mediante esta iniciativa se comprometía a cofinanciar proyectos que involucraran a los empresarios, a las cámaras de comercio e industria y a los sindicatos de los Estados miembros, para que ayudaran a los refugiados a integrarse en el mercado laboral, aprovechando sus capacidades.

En concreto, la formación profesional se consideró fundamental en relación con ese propósito. Por ello, la Comisión movilizó programas tales como la Alianza Europea para la Formación de Aprendices, el Pacto Europeo para la Juventud, Erasmus+, Educación y Formación 2020, a fin de promover el aprendizaje y el intercambio sobre integración en este cualificado ámbito de referencia. Asimismo, en el Plan de Acción hacía especial hincapié en la necesidad de actuar en relación a los jóvenes en situación de vulnerabilidad que ni estudian, ni trabajan, ni reciben formación alguna, particularmente cuando son originarios de terceros países. En relación a ellos la Comisión se comprometió a hacerlos destinatarios de medidas de actuación preferentes, en el marco de la iniciativa “Garantía Juvenil”. En cualquier caso, en el contexto de “Una nueva Agenda de Capacidades para Europa”, la Comisión contrajo la obligación de elaborar perfiles de competencias, a fin de allanar el reconocimiento de las cualificaciones de los nacionales de terceros países, y hacer así posible su efectiva incorporación al mercado de trabajo.

En cuarto lugar, favorecer el acceso a los servicios básicos esenciales de los nacionales de terceros países se estima, asimismo, un reto pendiente. Así, el Plan de Acción promovió, con un importante soporte financiero, la armonización y coordinación de las políticas de vivienda, atención sanitaria y acceso a los servicios sociales entre los Estados miembros; instando, a ese fin, a aquéllos al refuerzo de la comunicación entre las autoridades locales, regionales y nacionales. En especial, en lo que se refiere a facilitar el acceso a una vivienda digna y asequible, y a la sanidad. Por eso, aunque las políticas de vivienda sean competencia de los Estados miembros55, la Comisión, durante la llamada “crisis de los refugiados”, prestó un apoyo muy necesario para afrontar el desafío sobrevenido, que consistió en proporcionar alojamientos inmediatos. Su oferta de financiación para habilitar viviendas sociales supuso, también, una contribución muy significativa en momentos especialmente críticos. Así, como destacado ejemplo, el “Helios Project” se destinó a proporcionar un alojamiento digno a los beneficiarios de protección internacional en Grecia56. El Banco Europeo de Inversiones proporcionó, asimismo, ayudas, con fondos destinados a centros de acogida, alojamiento temporal durante la tramitación de las solicitudes de asilo y protección subsidiaria, y alojamiento permanente a los nacionales de terceros países a los que se vino a conceder protección internacional. También para la construcción y dotación de infraestructuras sanitarias. Con todo, es evidente que las previsiones se vieron desbordadas por los acontecimientos. Y la masiva crisis migratoria suscitada en 2015-2016 impidió atender debidamente todas las necesidades que se presentaron, ni a corto ni a medio plazo, en los países de llegada y tránsito, de los solicitantes de protección internacional. Con todo, la nueva Red Europea para la Integración, y, en el marco de la Agenda Urbana para la Unión Europea, con la ayuda inestimable de las asociaciones civiles, ofreció un marco de buenas prácticas para acometer los desafíos planteados por el acceso a la vivienda de los migrantes llegados de forma extraordinaria y repentina, tratando de prevenir e impedir su aislamiento social y la creación de guetos.

En no menor medida, el Plan de Acción vino a destacar las dificultades que, en ocasiones, encuentran los nacionales de terceros países para hacer uso de los servicios sanitarios, pues ello supone un obstáculo importante que dificulta su integración. Se consideró así fundamental garantizar el libre acceso a la sanidad durante la primera fase de acogida. Por eso, la Comisión se comprometió a ayudar a financiar los costes adicionales y extraordinarios que implica el uso de los servicios sanitarios por parte de los migrantes en situación de vulnerabilidad (mujeres, niños y personas de edad avanzada), y, en particular, de los refugiados. A su vez, la Comisión, en colaboración con el Centro Europeo para la Prevención y el Control de las Enfermedades y la Organización Internacional para la Migraciones se comprometió a elaborar una historia clínica personal que facilitara la identificación de las necesidades sanitarias de los nacionales de terceros países, para que así se les pudiera prestar la atención médica necesaria. Y destacadamente, el programa “Mig-Healthcare”57 de la Comisión, con la ayuda del Banco de Inversiones Europeo, contribuyó a hacer realidad esos propósitos, insistiendo en la necesidad de asegurar el acceso universal a la sanidad y a los servicios de atención social a todos los migrantes y refugiados, incluyendo a los migrantes irregulares e indocumentados y a los solicitantes de asilo cuya petición hubiera sido rechazada.

Finalmente, en quinto lugar, el Plan de Acción manifestó un particular interés por hacer posible la participación activa de los nacionales de terceros países en las sociedades de acogida. En este sentido, la Comisión se comprometió al lanzamiento de múltiples proyectos que alentaran el diálogo intercultural, el reconocimiento de la diversidad cultural y los valores comunes europeos a través de la cultura, el cine y el arte58. Se apostó así por el desarrollo de programas juveniles y deportivos, concediendo especial prioridad, a través del Servicio Voluntario Europeo59, a las actividades dedicadas a la integración de los refugiados y de los solicitantes de asilo en sus nuevas comunidades de acogida. Asimismo, se consideró conveniente alentar el desarrollo de un papel activo en la comunidad local, regional y nacional a la que se pertenece; establecer contactos interpersonales y colaborar en actividades sociales, culturales y deportivas, e, incluso, de carácter político, en las sociedades de acogida. De ese modo, la Comisión vino a garantizar la aplicación y el cumplimiento del Derecho de la Unión Europea, destinando cuantiosos fondos para financiar esas actividades. En especial promovió programas destinados a sufragar la prevención y erradicación de la discriminación, la violencia de género, el racismo y la xenofobia, la incitación al odio y los delitos motivados por odio; y a fomentar un mayor entendimiento entre las comunidades, incluidas las de carácter religioso60.

En concreto, y a este respecto, la Comisión instó al Parlamento Europeo y al Consejo a adoptar una Directiva contra la discriminación. Y, en aras de reforzar las políticas de integración, exhortó a los Estados miembros a llevar a cabo esos cometidos de forma coordinada, habilitando cauces de participación de los nacionales de terceros países en las estructuras democráticas locales61. No en vano, la organización de programas de orientación cívica para impulsar la inclusión en la sociedad de acogida, que promuevan el entendimiento y el respeto a los valores de la Unión Europea, contribuye, sin duda, a que el proceso de integración alcance el éxito que merece. A fin de obtener tales objetivos, el Plan de Acción de la Comisión propuso, tanto una coordinación de las políticas, como la financiación y supervisión de las actuaciones de los Estados miembros encaminadas a su consecución.

La Unión Europea se dispuso así, en primer lugar, a desempeñar una función de coordinación y enlace entre los diferentes agentes y partes interesadas en el ámbito de la integración de los migrantes. A ese fin, la Red de Puntos de Contacto Nacionales de Integración pasó a convertirse en una Red Europea de Integración62, con un cometido de coordinación más sólido y consistente. Dicha Red se orienta a la promoción de los intercambios entre los Estados miembros, mediante actividades de aprendizaje específicas, con visitas de estudio, revisiones entre iguales, asistencia mutua y talleres sobre aspectos específicos de la integración. La Red incentiva la cooperación entre las autoridades nacionales, regionales y locales, las organizaciones de la sociedad civil y otras redes de los Estados miembros en el ámbito de la Unión, en esferas afines como son el empleo, la educación y la igualdad.

Simultáneamente, el Foro Europeo de la Migración reemplazó al Foro Europeo de la Integración, a partir de 2015, para tratar todos los temas relacionados con la migración y el asilo. Los resultados relativos a la integración de los nacionales de terceros países en los Estados miembros se analizan y supervisan en los informes que suministra periódicamente cada país en el marco del Semestre Europeo, haciendo hincapié en la integración en el mercado laboral y en la educación, conforme a la Estrategia Europea 2020 para el Crecimiento y el Empleo. Asimismo, la Comisión creó una asociación, en el marco de la Agenda Urbana para la Unión Europea63, centrada en la integración de los nacionales de terceros países. Se focaliza así en las ciudades la adopción de medidas conjuntas para promover la integración.

Y, en segundo lugar, el Plan de Acción apostó decididamente por reforzar, de forma muy apreciable, la financiación de tales programas e iniciativas, consciente de que el éxito de las políticas de integración depende, en buena medida, de las posibilidades de contar con recursos económicos suficientes. Y así se hizo tras constatar cómo, lamentablemente, durante el período de programación anterior (2007-2013), en la mayoría de los Estados miembros, los proyectos financiados con cargo al Fondo se quedaron sin ejecución, una vez hecha la evaluación correspondiente, y todo ello a pesar de los recursos añadidos proporcionados por el Fondo Social Europeo. De tal modo, en el marco financiero plurianual 2014-2020, los Estados miembros destinaron 765 millones de euros a la integración en sus programas nacionales financiados con cargo al Fondo de Asilo, Migración e Integración (FAMI). Este hecho sorprende, pues, aun siendo las necesidades mayores, cabe observar una reducción con respecto al período anterior en el que se gastaron 825 millones. Esto explica su clara insuficiencia para cubrir la inversión total requerida. De aquí se deriva la exigencia de que los Estados miembros revisen sus políticas de ayuda, integración e inclusión, mientras la Comisión se compromete a ayudarles en la mejora de sus estrategias, al tiempo que coordina la aplicación de los fondos necesarios que permiten alcanzar mejores resultados.

En este sentido, hay que destacar la aportación añadida que suponen los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE), entre los que destaca el Fondo Social Europeo (FSE), con 21.000 millones de euros y el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), con 21.400 millones de euros, los cuales se destinaron al apoyo de la inversión relacionada con la integración en el mercado laboral, la educación y la inclusión social, así como de las políticas destinadas a la vivienda, la sanidad, la creación de empresas y la regeneración física, económica y social de las comunidades desfavorecidas, en zonas urbanas y rurales. También, el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER), respaldó la integración con dotaciones que ascienden a 14.400 millones de euros.

La Red de Cooperación Transnacional sobre Migración, creada en el marco del Fondo Social Europeo, reforzó la participación de todos los agentes involucrados, promoviendo el intercambio de experiencias acerca del uso de la financiación con cargo a dicho Fondo para la integración de los refugiados. En todo caso, y habida cuenta de la relevancia adquirida por la cuestión, la Comisión se comprometió a intensificar la ayuda financiera a los Estados miembros, a efectos de lograr la integración de los nacionales de terceros países, con cargo al Fondo de Asilo, Migración e Integración (FAMI), el cual contaba inicialmente con una dotación, para el período 2014-2020, de 3.137,42 millones de euros, que fue significativamente ampliada hasta alcanzar los 6.888 millones de euros, al recibir diversas partidas adicionales, debido a las sucesivas crisis migratorias acaecidas durante ese período de tiempo64.

Finalmente, el Plan de Acción vino a insistir en la necesidad de supervisar los resultados de la integración, especialmente a escala local, desde la perspectiva de los derechos fundamentales que reconoce y garantiza la Carta. En este sentido, la Agencia Europea de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea publicó las sucesivas rondas de encuestas dedicadas a la evaluación del alcance de las iniciativas sobre inclusión social y participación de los migrantes y de sus hijos en las sociedades de acogida. Las experiencias en ámbitos como el de la discriminación, las víctimas de los delitos motivados por el odio y el papel de las minorías, resultaron muy reveladoras del largo camino que quedaba aún por recorrer65. Asimismo, la Unión Europea promovió, en colaboración con la OCDE, la realización de un estudio comparativo conjunto sobre los resultados de la integración. Dicho análisis ofreció a los responsables políticos los valores e indicadores de referencia necesarios para comparar los resultados de su propio país con los de otros, así como para identificar buenas prácticas a seguir en un futuro66.

En suma, a pesar de los importantes avances que, sin duda, supuso, lo cierto es que el Plan de Acción de 2016 se vio claramente desbordado por la crisis de los refugiados iniciada en 2015, cuyos efectos perduraron largamente en el tiempo, hasta el punto de seguir sintiéndose aún hoy. Eso hizo que sus previsiones, estrategias y herramientas se revelaran pronto insuficientes y necesitadas de una clara mejora y profundización67.