Читать книгу Lecciones Fundamentales de Derecho Administrativo - José Miguel Bueno Sánchez - Страница 106

El artículo 129 de la Constitución señala que «La ley establecerá las formas de participación de los interesados (...) en la actividad de los organismos públicos cuya función afecte directamente a la calidad de la vida o al bienestar general». Por su parte, en el apartado segundo del artículo 9 impone a los poderes públicos la obligación de «facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social».

El artículo 18.1 de la Ley 39/2015 con carácter general prevé que «Las personas colaborarán con la Administración en los términos previstos en la Ley que en cada caso resulte aplicable, y a falta de previsión expresa, facilitarán a la Administración los informes, inspecciones y otros actos de investigación que requieran para el ejercicio de sus competencias, salvo que la revelación de la información solicitada por la Administración atentara contra el honor, la intimidad personal o familiar o supusieran la comunicación de datos confidenciales de terceros de los que tengan conocimiento por la prestación de servicios profesionales de diagnóstico, asesoramiento o defensa, sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación en materia de blanqueo de capitales y financiación de actividades terroristas».

Un ejemplo paradigmático de este deber de colaboración lo encontramos en la obligación de suministro de información a la Agencia Estatal de la Administración Tributaria prevista en los artículos 93 y siguientes de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, con las únicas limitaciones impuestas por el artículo 95 de esa Ley.

La participación de los ciudadanos en la Administración puede realizarse, por ejemplo, a través del derecho reconocido en el artículo 23 de la Constitución en el que se garantiza el derecho a ocupar cargos públicos, así como el derecho de acceso al empleo público de acuerdo con los principios de igualdad, mérito y capacidad.

Por lo que se refiere a la participación de ciudadanos en la Administración en cuanto tales la participación se puede articular en tres niveles diferentes:

a) Participación orgánica: supone la integración de los administrados en órganos administrativos, normalmente de asesoramiento a los órganos decisores de la Administración –estos sí compuestos por empleados públicos bajo la dirección política de los representantes democráticamente elegidos de los ciudadanos–3).

De este mecanismo de colaboración ciudadana con la Administración se refiere el artículo 21.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que presenta el siguiente tenor literal:

«En la composición de los órganos colegiados podrán participar, cuando así se determine, organizaciones representativas de intereses sociales, así como los miembros que se designe por las especiales condiciones de experiencia o conocimientos que concurran en ellos, en atención a la naturaleza de las funciones asignadas a tales órganos».

Un ejemplo de este tipo de participación lo constituye el Foro de Gobierno Abierto creado por Orden HFP/134/2018, de 15 de febrero, en cuya composición se encuentran vocales representantes de las tres Administraciones Territoriales y también de la sociedad civil (catedráticos y profesores de universidad, asociaciones y fundaciones sin ánimo de lucro, representantes del Consejo de Consumidores y Usuarios y representantes de Entidades del Tercer Sector).

b) Participación funcional: implica la colaboración de los ciudadanos en la realización de funciones públicas desde fuera de la Administración.

Esta forma de colaboración tiene su fundamento en el artículo 105 de la Constitución que fija su contenido, al decir:

«La ley regulará:

a) La audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten.

b) El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas.

c) El procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado».

Se pueden citar como ejemplos de esta forma de participación el trámite de consulta pública y audiencia concedido a los ciudadanos y a las organizaciones representativas de sus intereses previsto para la aprobación de normas reglamentarias, regulado en el artículo 26.2 y 6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno; el trámite de información pública previsto en el artículo 83 de la Ley 39/2015, el ejercicio del derecho de petición previsto en el artículo 29 de la Constitución y en la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del Derecho de Petición, las iniciativas populares, y las consultas populares en el ámbito de la Administración local [artículo 18.1 f) y h) de la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local], o la legitimación que ostentan los vecinos de una entidad local para interesar que por ésta se ejerciten acciones en defensa de los bienes y derechos de esa Administración de acuerdo con el artículo 68 de la Ley 7/1985.

c) Participación cooperativa: en este caso, ni se desarrollan funciones públicas ni se forma parte de la Administración, pero los fines de determinadas organizaciones son coincidentes con los fines públicos de la Administración, y las leyes prevén la posibilidad de actuaciones concurrentes sobre el interés público de esas entidades con la Administración, bien actuando de forma independiente bien mediante fórmulas colaborativas. Son los casos de:

i) Las fundaciones, afectadas necesariamente a un «interés general» sin ánimo de lucro. Reguladas por el artículo 34 de la Constitución y la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones, y la Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de Régimen Fiscal de las Entidades sin Ánimo de Lucro.

ii) Las asociaciones de «utilidad pública», con base en el artículo 22 de la Constitución y reguladas por la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, siempre que carezcan de ánimo de lucro y que no estén sometidas a un régimen asociativo específico.

iii) Las asociaciones administrativas constituidas para participar en los concursos públicos que la Administración convoque a los efectos de adjudicar la ejecución de las obras de transformación urbanística y edificatorias, como fiduciarias con pleno poder dispositivo sobre los elementos comunes del correspondiente edificio o complejo inmobiliario y las fincas pertenecientes a los propietarios miembros de aquéllas. Como peculiaridad, estas asociaciones «Dependerán de la Administración urbanística actuante, a quién competerá la aprobación de sus estatutos, a partir de cuyo momento adquirirán la personalidad jurídica» (artículos 9.4 y 10 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana).

iv) Los convenios de colaboración que se celebren entre la Administración y personas físicas o jurídicas privadas, regulados en los artículos 47 y siguientes de la Ley 40/2015 con carácter general, y con carácter particular en el artículo 16 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, para la gestión de subvenciones, y, en el artículo 34 de la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, para la realización conjunta de actividades que interesen al Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación entre otras normas.

1

En términos semejantes se pronuncia el artículo 44 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

2

Se definen por la clásica Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 14 de julio de 1988 (RJ 1988, 5627) que dice así: «la expresión «interés directo» empleada en el antes citado artículo 28, debe ser interpretada en el sentido de que para que el mismo exista basta con que el éxito de la acción represente para el recurrente un beneficio material o jurídico o, por el contrario, que el mantenimiento de la situación creada o que pudiera crear el acto combatido le originará un perjuicio, incluso aunque tales beneficios o perjuicios se produzcan por vía indirecta o refleja, pero en cualquier caso se requiere que dicho interés ha de ser personal, de tal modo que carece de legitimación quien sólo se limita a actuar en defensa de la legalidad, pues entenderlo de otro modo supondría engendrar una acción popular o pública que, como es bien sabido, solamente es admitida con carácter excepcional por nuestro ordenamiento jurídico».

En el mismo sentido se puede citar la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 4 de febrero de 1991 (RJ 1991, 1241)que declara: «presupone, por tanto, que la resolución administrativa pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien alega su legitimación».

3

Son ejemplos de esta forma de colaboración el Consejo de Consumidores y Usuarios previsto en el artículo 38 del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, o los Consejos Sociales de las Universidades conforme al artículo 14.1 y 2 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades.