Читать книгу Информационное право: актуальные проблемы теории и практики - Коллектив авторов - Страница 7

Согласно Конституции РФ «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления» (ст. 130). Структура органов местного самоуправления (далее в данной главе – МСУ) определяется населением самостоятельно (ст. 131 Конституции РФ). Эти нормы позволили с учетом практики реализации конституционных норм о местном самоуправлении в 2003 г [21]. обновить Федеральный закон «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и конкретизировать ряд позиций по организации деятельности органов МСУ и самого населения в системе организационных единиц, определяемых по поселенческому принципу. Это дало возможность приблизить систему органов МСУ к населению и расширить формы самостоятельного и ответственного решения ими ряда проблем, которые в настоящее время закрепляются за этим уровнем управления, осуществляемого «самостоятельно и под свою ответственность». Не рассматривая весь комплекс вопросов становления МСУ на принципах, предусмотренных Конституцией РФ и обновленным Федеральным законом, остановимся лишь на одном, предлагаемом нами тезисе. Это – проблема рассмотрения системы МСУ в качестве института гражданского общества.

Учитывая, что согласно Конституции РФ (ст. 12) МСУ не входит в систему органов государственной власти, но является очень влиятельным институтом публичной власти, работающим в тесном контакте и взаимодействии с государственными органами, есть полное основание рассматривать МСУ как систему представительства и реализации интересов населения, как важнейшую составляющую национальных интересов, интересов гражданского общества.

Процесс становления системы МСУ на новых принципах, когда их число увеличилось в разы и когда сами граждане должны привыкнуть к новым условиям проявления своей самостоятельности и ответственности в тех пределах, которые на сегодня доступны их самостоятельному решению, еще далеко не завершен. Тем более важно взглянуть на эту систему организации населения как на институт гражданского общества. Можно сказать, что это специфическая черта российского процесса развития гражданского общества.

Выявить позиции, методы и формы проявления инициативы самих граждан, которые должны преодолеть психологический барьер – возлагать все и ожидать всего от государственного аппарата управления, – задача очень непростая. В связи с этим должны ломаться устаревшие представления о должном, возможном и обязательном как у чиновников государственных органов федерального и регионального уровня, так и в аппарате органов МСУ, а также и у граждан [22]. Исследование этого процесса требует специального организационного и финансового обеспечения, в том числе перестройки работы средств массовой информации. Но уже сейчас необходимо отметить, что в обществе вырастают начала совершенно нового понятия «допинга». Кроме привлечения финансовых средств от разных адресатов бизнеса появляются ростки другого посева. Люди начинают сами искать достойных лиц, способных не только представлять их интересы, но и организовывать их на добрые дела. Выборы главой муниципалитета села в Ставропольском крае священника местного храма, восстановленного им вместе с населением, – факт пока одиозный, но знаковый. «Превратить село в храм», – девиз избирателей.

Учитывая характер данной публикации, обратимся к анализу содержания специального выпуска приложения газеты «Известия» за 16 октября 2006 г. [23] Поводом к такому вниманию к теме МСУ послужило принятие Московской городской думой закона, расширяющего права местного самоуправления в данном субъекте РФ. Для Москвы как субъекта РФ это очень важно, ибо до последнего времени в городе, имеющем достаточно сложный правовой статус (столицы России и субъекта РФ) упор в управлении был сделан на государственные органы управления. В настоящее же время принят Закон о наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в Москве отдельными (государственными) полномочиями [24]. Районные муниципальные собрания, избранные москвичами, получили шанс доказать своим избирателям, что они, т. е. избиратели, уже обладают таким механизмом разговора и взаимодействия со своими представителями публичной власти, который на самом первичном уровне слышит и отзывается на их нужды. Корреспондент «Известий» в беседе с главой Института экономики Москвы Н. Косаревой фиксируют следующую позицию: «Право на местное самоуправление такое же важное, как право на свободу слова». Да, говорят они, «у нас еще не очень хорошо умеют всем этим пользоваться. Это институт на вырост. Он дает гораздо больше, чем общество сейчас в состоянии из него извлечь». Профессор Московского архитектурного института, член Общественной палаты РФ В. Глазычев, как бы поддерживая эту мысль, утверждает: «Люди должны поверить, что могут контролировать „свою“ территорию». И в своей публикации приводит ряд примеров из опыта местного самоуправления в США, где кроме прямого обращения в суд по поводу несоблюдения закона относительно местных условий жизни граждан существует специальный общественный институт посредников с юридическими полномочиями, так называемая «третья машина» (нечто подобное системе правозащитников). Этот же автор подчеркивает, что в процессе овладения технологией превращения массы людей в городское сообщество надо работать на уровне микрорайона и мобилизовать интеллектуальный капитал его населения. Опыт общения Вячеслава Глазычева с коллегами из США позволяет отметить, что такой «капитал» имеет место в Москве и не всегда доступен условиям зарубежных столиц и иных городов. Как тут не вспомнить о формах протеста населения в Париже…

Если рассматривать самоуправление в качестве структуры гражданского общества, а сомнений в этом быть не может, то неизбежен вопрос о его связи с государственными структурами. Напомним, что при рассмотрении проблем гражданского общества европейская концепция исходит из выявления соотношений и различий между государственными институтами. Бизнесом и гражданскими институтами. И проследить суть этих границ и связей чрезвычайно важно для выявления импульсов гражданских социальных структур в сторону и государственных и экономических институций. Затрагивая этот вопрос, конечно, не в таком контексте, как мы здесь его формулируем, депутат Московской городской Думы и глава комиссии Мосгордумы по государственному строительству и местному самоуправлению Т. Портнова формулирует важный тезис: «В России МСУ должно работать в смычке с государственными органами». Рассматривая эволюцию взаимодействия управ как органов государственной власти на территории Москвы и муниципалитетов как органов МСУ, Т. Портнова акцентирует внимание на постепенности процесса расширения сферы ведения муниципальных органов и усвоении методов работы с населением по мере развития этого весьма непростого процесса.

В зону ведения МСУ постепенно кроме проблем опеки и попечительства включаются такие, как: организация спортивной и культурно-массовой работы (кружки, секции, различные досуговые учреждения); деятельность комиссий по делам несовершеннолетних; организация общин, создаваемых на базе дома или микрорайона. На первый взгляд это не много. Но убедительно звучат аргументы, что решение проблем торговых точек, строительства, тепло– и энергоснабжения и пр. может быть обеспечено системно только в масштабе города. И эти функции необходимо оставить за управами. Кроме того, весьма значимым остается момент психологического свойства. Трудно преодолеваются убеждения, что общественность самостоятельно может решать важные для территории проблемы, контролировать соблюдение законности деятельности государственных органов и структур большого и среднего бизнеса. Как видим из предыдущего примера по Ставропольскому краю, в городах дольше сохраняется зависимость от официальной администрации.

Обсуждается и вопрос о финансовой основе МСУ. Из уст Т. Портновой узнаем, что по итогам проверки за 2005 и 2006 г. у муниципалитетов «осталось очень много неиспользованных денег». Объясняется это тем, что денег (бюджетных) достаточно, во-первых. А во-вторых, муниципалитеты не умеют правильно планировать расходную часть бюджета. Еще предстоит преодолеть ситуацию, в которой значительная часть бюджетного финансирования в муниципалитетах расходуется на зарплату чиновников (почти 80 %). Работа с населением, его раскачка для государственных и тем более для муниципальных структур пока «терра инкогнита», хотя постепенно идет накопление опыта и появляются первые неплохие итоги.

«Известия» в своем обзоре проблемы нашли место и для мнения самих москвичей. На сайте московской мэрии (не муниципалитетов, заметим) мнения разделяются. Вот некоторые фрагменты. «Местное самоуправление – вещь необходимая. Отсутствие прямого влияния граждан на их повседневную жизнь в месте проживания негативно влияет на отношение к власти вообще». МСУ могло бы способствовать уменьшению таких явлений, как вандализм, коррупция в исполнительных органах власти, качество услуг в ЖКХ, повлиять на сокращение размеров аппарата власти… Очень важное замечание. А слабая работа органов МСУ объясняется тем, что и сами эти органы плохо информированы и не имеют необходимых баз законодательства и иных правовых актов в области управления городом. Корреспондент отмечает, что «доходит до смешного – у них вообще нет никакой информации о законодательных актах правительства, распоряжениях и постановлениях мэра и правительства. Мне приходится им приносить эти документы самому, чтобы решить какой-то вопрос. Кстати, ни одного вопроса с помощью нашего местного самоуправления я так и не решил за два года». Это, конечно, мнение одного гражданина. Но если одному так показалось, то это уже плохой симптом, и на данную публикацию следует реагировать немедленно.

Откликом на сложившуюся ситуацию разрыва в информационной связи регионального и территориального уровней управления явился Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», которым был утвержден перечень показателей эффективности их деятельности [25]. Этим Указом Правительству РФ поручено до сентября 2008 г. подготовить перечень дополнительных показателей, форму доклада о результатах и последующих планах.

Газета затронула и вопрос о взаимодействии разных структур гражданского общества. Этот же номер «Известий» освещает работу московской организации «Единой России» и фракции этой партии в Московской городской Думе. Мэр Москвы Ю. Лужков, подчеркивая основную идею связи партии с населением, говорит: «Самое страшное для партии – обмануть ожидания людей… Если „партия власти“ забудет о реальных делах, она рискует потерять набранный авторитет». Глава фракции этой партии в Мосгордуме А. Метельский обращает внимание на выработку новой психологии у людей, на поворот к более активному и продуктивному участию в делах общества. Он говорит и об упущениях в работе с молодежью, о том, что 15 лет тому назад были быстро разрушены и комсомол, и пионерские организации, но построить на их месте что-то новое, интересное, где молодежь могла бы самореализоваться, забыли. В заключение прозвучала абсолютно правильная мысль: «На самом деле мы должны все вместе работать: и сами жители, и законодатели, и партии, и чиновники – ведь слава богу, не все из них взяточники».

«Известия» затронули и такую сторону проблем гражданского общества, как взаимодействие населения и муниципалитетов с бизнесом – малым и средним предпринимательством. Используя материалы общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «Опора России» и материалы ВЦИОМ, газета констатирует, что проблем у малого бизнеса меньше не стало, и основным препятствием для его развития остаются административные барьеры. Мы не приводим весьма интересных данных по таким вопросам, как причины закрытия малых предприятий, преференции отдельным компаниям, нехватка офисных помещений для малых фирм, раскладка рисков в деятельности этого бизнеса, влияние взяточничества чиновников, характеристика успеха обращения в суд и выигрыша спора у власти. Газета пишет и об успехах предпринимателей, о развитии сферы услуг и других перспективных направлениях развития связей с публичным управлением, о тяге населения к полезной занятости.

В завершение характеристики многих граней гражданского общества через призму системно организованной части приложения к конкретному номеру «Известий», газета публикует адреса «куда обращаться, если есть проблемы». Из 10 адресов общественными организациями являются Консультационный центр по вопросам защиты от недружественных поглощений предприятий и Общественно-экспертный совет по малому предпринимательству. Остальные структуры относятся к городскому уровню государственного управления. Эта справка содержит адреса горячих линий, адреса, куда можно пожаловаться и т. п. И этот аспект обнаруживает достаточно пассивное состояние организации общественности в среде бизнеса. Есть основания полагать, и об этом пишет газета, что «в России, где всегда преобладали патерналистские настроения, уже формируется класс самостоятельных, активных людей, которые предпочитают не сидеть на шее у государства, а заботиться о себе сами». В этой связи нет сомнения, что очередным шагом должна быть активная работа по созданию общественных институтов и механизмов, обеспечивающих развитие такой самостоятельности и самоорганизации на благо общества в союзе с государственными структурами, широкими слоями населения и с учетом его интересов.

Такое большое внимание публикации в «Известиях» было уделено потому, что, даже не ставя перед собой такой задачи и откликаясь только на годовщину принятия закона о местном самоуправлении в Москве, газета создала достаточно интересную панораму проблем гражданского общества. Внимание к данному приложению «Известий» объясняется еще и тем, что в Институте государства и права РАН реализуется проект РФФИ о моделировании информационного пространства гражданского общества, нацеленный на выявление организационных и правовых проблем. Описанные выше мнения позволяют разобраться в сути и проблемах гражданского общества и существенно дополняют реалии из публикации «Известий». Все это в сумме свидетельствует о нарастающем внимании к данной проблеме и позволяет с наибольшим основанием выделять вопросы организационного и правового характера в изучении и управлении процессом взросления российского общества.