Читать книгу Anuario de Derecho Administrativo sancionador 2021 - Manuel Rebollo Puig - Страница 17

En la teoría general del Derecho se habla de sanción en un sentido amplio para referirse en abstracto a la eficacia general de las normas jurídicas e incluir todos los medios con que el ordenamiento reacciona ante su vulneración2. Se dice que sanción es simplemente la consecuencia de la violación del deber jurídico. Y se afirma incluso que sólo son normas jurídicas aquéllas cuya transgresión tienen aparejada una sanción o al menos se distingue entre normas perfectas e imperfectas (u otros grados: plus-cuamperfectas y minuspluscuamperfectas) según las sanciones que tengan previstas por el ordenamiento. En este sentido amplio son sanciones una gran variedad de medidas, no sólo las punitivas sino sobre todo las de reparación y restitutorias que tienden a establecer el status quo conforme al Derecho, así como las preventivas. Aplicado ese concepto amplio a los actos de la Administración permite llamar sanción a toda reacción de ésta frente a cualquier transgresión del ordenamiento. Nada hay que objetar a este concepto vasto de sanción3. Pero poco aporta sobre el régimen de las muy diversas figuras que alberga.

La necesidad de un concepto más restringido de sanción administrativa surge desde que se acepta que ciertos actos de la Administración han de tener un régimen peculiar que encuentra su raíz en las Constituciones y en Tratados internacionales sobre derecho humanos. En el Derecho español es misión inexcusable desde que el art. 25 CE se refiere específicamente a las sanciones administrativas y desde que se extendieron algunos derechos del art. 24 CE a los procedimientos administrativos en que se impusieran sanciones. En el contexto del CEDH la tarea es igualmente ineludible desde que el TEDH optó por extender las previsiones de los arts. 6 y 7 de aquel Convenio así como de los arts. 2 y 4 de su Protocolo 7 a ciertos actos administrativos4. Lo mismo sucede en el Derecho de la Unión Europea5. O sea, desde que hay unos derechos fundamentales que se han de proyectar sobre determinada especie de actos de la Administración pero no sobre los restantes. Y lo mismo sucede en la mayoría de los ordenamientos pues es una tendencia general la de irradiar ciertos derechos fundamentales, que antes se referían sólo al ámbito del Derecho Penal y Procesal Penal, sobre determinados actos administrativos a los que podemos llamar sanciones, utilizando a hora la expresión en un sentido más reducido. Acotar ese ámbito administrativo en el que se proyectan esos derechos fundamentales es, pues, el objetivo. Se trata, por tanto, de un concepto funcional cuya justificación es servir para delimitar el ámbito de aplicación de unos preceptos (el art. 25 CE, el art. 6 CEDH…). Y en tanto que, sobre esa base, el legislador ha completado las previsiones constitucionales con otras (destacadamente los arts. 25 a 31 LRJSP más otros dispersos de la LPAC, por ejemplo, sus arts. 53.2 y 90.3), se trata igualmente de demarcar el terreno en que ese régimen legal es aplicable. A ese régimen cabe llamar, como ya es usual, Derecho Administrativo sancionador. Así que podemos decir que no buscamos un concepto de validez general e intemporal de sanción administrativa sino un concepto a los efectos de deslindar el ámbito de aplicación del concreto régimen jurídico, en parte supralegal y en parte legal, al que aludimos como Derecho Administrativo sancionador6.

El concepto de sanción es necesario no sólo para saber qué normas de entre las que atribuyen potestades administrativas y qué actos entre los que produce la Administración quedan sometidos a ese régimen sino también, en sentido opuesto, para liberar de él a otras normas y otros actos administrativos. Aunque sea una perogrullada, importa destacarlo porque extender más allá de las verdaderas sanciones el régimen de éstas pone trabas injustificadas a medidas imprescindibles que debe poder tomarse con otro régimen7.

Por ello, es frecuente que las sentencias empiecen por plantear si la norma o el acto impugnado es sancionador. Muestra de ello, entre otras muchas, ofrece la STC 181/2014, de 6 de noviembre (RTC 2014, 181): “… si lo que exige la Constitución es que el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración se someta a las garantías sustantivas y procedimentales propias del ejercicio de esta potestad, resulta necesario indagar (…) si estamos, en efecto, ante el ejercicio de la potestad sancionadora. Si así fuera, las garantías que derivan de la Constitución serán predicables de la actuación administrativa…” (FJ 5). En caso contrario, no lo serán, como ha reiterado el TC. Por ejemplo, dijo en su sentencia 331/2006, de 20 de noviembre: “En distintas ocasiones hemos advertido sobre la improcedencia de extender indebidamente el concepto de sanción con la finalidad de obtener la aplicación de las garantías constitucionales propias de este campo…”.