Читать книгу Anuario de Derecho Administrativo sancionador 2021 - Manuel Rebollo Puig - Страница 19

El primer requisito para que pueda hablarse de sanción administrativa es que la imponga una Administración. Ese dato capital, que orienta todo su régimen, no queda alterado por el hecho de su control judicial: la sanción existe desde que la pronuncia la Administración; a los jueces corresponde el control jurídico de las sanciones administrativas pero no sustituir en ningún caso a la Administración e imponer por sí la sanción. La idea la expresó ya de forma acabada la STC 89/1995, de 6 de junio (RTC 1995, 89), en su FJ 4:

“…no existe un proceso contencioso-administrativo sancionador en donde haya de actuarse el ius puniendi del Estado, sino un proceso administrativo cuyo objeto lo constituye la revisión de un acto administrativo de imposición de una sanción (…) La circunstancia de que los Tribunales del orden judicial administrativo puedan, por estimar que la sanción es conforme a Derecho, desestimar el recurso contencioso-administrativo, no autoriza a concluir que sean tales Tribunales quienes, como acontece en el orden judicial penal, «condenen» al administrado (…) sino, antes al contrario, la sanción administrativa la irroga la Administración Pública en el uso de sus prerrogativas constitucionales…”.

La reiteró la STC 7/1998, de 13 de enero (RTC 1998, 7), FJ 6, que aun más terminantemente dijo: “… nunca podrá concluirse que sean los Tribunales contencioso-administrativos quienes «condenen» al administrado…”. Y remató la STC 59/2004, de 19 de abril (RTC 2004, 59), FJ 3: “…la sanción administrativa la impone siempre la Administración pública en el ejercicio de la potestad que le reconoce la Constitución”11. De ahí ha sacado el TC muchas y relevantes consecuencias12. Aquí nos importa sólo en cuanto sirve para conceptuar las sanciones administrativas. Y desde esta perspectiva el Derecho español ofrece un concepto de sanción administrativa más puro que el que se da en otros ordenamientos en los que la discrepancia del sujeto afectado con la sanción de la Administración llevará el asunto ante el juez (no siempre el contencioso-administrativo) que será el que, en tal caso, impondrá la sanción13. Esto supone una diferencia capital desde muchos puntos de vista. Por muy pleno que sea el control que ejerzan en España los jueces y tribunales sobre las sanciones administrativas, seguirá siendo un control ex post, una revisión de un acto administrativo que previamente ha impuesto ya la sanción14; mientras que en otros ordenamientos, los jueces asumen mucho más que eso y son los que, si el imputado no se aquieta, imponen la sanción.

También son sanciones administrativas y sometidas a las reglas del Derecho Administrativo sancionador las que infligen ciertos sujetos que no son Administración cuando actúan como agentes, delegados o colaboradores de ella. Así, las impuestas por las Federaciones Deportivas15; o, si es que ello cabe, las acordadas por los contratistas de la Administración16.

Por el contrario, ese necesario origen administrativo permite hacer las siguientes exclusiones:

1.ª Los castigos que impongan sujetos ajenos a la organización estatal en ejercicio de facultades propias17. En virtud de distintos títulos, ciertos sujetos que no forman parte del Estado pueden imponer castigos. Los fenómenos son muy heterogéneos. Desde el de los padres respecto a sus hijos18 hasta las penas que la Iglesia Católica puede aplicar a sus fieles19, pasando por las sanciones que los empleadores imponen a sus empleados o las asociaciones (incluidos partidos políticos y sindicatos) a sus miembros o ciertas empresas a los usuarios de sus servicios20. Son verdaderas sanciones o penas para el ordenamiento de las instituciones subyacentes, las reconozca o no el Estado. Pero obviamente no son manifestación del ius puniendi estatal por la elemental razón de que no las impone ningún órgano estatal ni en ejercicio de un poder estatal. Y siendo así no hay ninguna justificación para que sean de aplicación los arts. 24 y 25 CE ni, menos aún, las reglas legales del Derecho Penal o del Derecho Administrativo sancionador. Establecer lo contrario con carácter general sería disparatado, incluso violador de otros derechos fundamentales (como el de asociación o fundación u otros, según los casos). La jurisprudencia está en esa dirección21. Cosa distinta es que quepa que el legislador establezca límites a esas facultades punitivas privadas con el fin de proyectar el valor de algunos derechos fundamentales más allá de su campo primigenio, que es el de la relación de los ciudadanos con el Estado. Y ello puede comportar que eventualmente se introduzcan unas garantías que evoquen remotamente a las de los arts. 24 y 25 CE22. Pero realmente no se trata de estos derechos fundamentales.

2.ª Los castigos que imponen órganos e instituciones estatales que no forman parte de la Administración. Esta exclusión deja fuera figuras muy diversas. Además de las penas en su sentido más estricto y formal23, están otras sanciones que acuerdan los jueces sin ser formalmente penas. Ejemplo es el de las sanciones que, en virtud de diversas leyes procesales, se aplican a las partes, a los profesionales que les asisten o representan, a los peritos y testigos o al público24. El mismo TC ha negado su asimilación a las sanciones administrativas25. Pero hay otros supuestos dispersos como el del art. 7.2 de la Ley de Propiedad Horizontal26; y lo mismo habría que decir si se permitiera a los jueces civiles imponer punitives damages27. Además de las acordadas por jueces, quedan también extramuros del concepto de sanción administrativa las que imponen otros órganos no administrativos. Las más frecuentes son las que el CGPJ y otros órganos de gobierno de Tribunales infligen a los jueces. Y es el caso asimismo de las acordadas por los órganos de las cámaras legislativas: aunque al menos aquí y ahora no tienen potestad sancionadora ad extra28, sí la tienen ad intra, no sólo sobre sus empleados sino sobre los parlamentarios. También pueden tenerla sobre sus empleados el TC, el Defensor del Pueblo… y ninguna de las que procedan de ellos son sanciones administrativas. Tampoco lo son las que excepcionalmente impone el Tribunal de Cuentas a terceros29. Cosa distinta es que, pese a todo, también las sanciones que acuerdan estos órganos estatales no administrativos sean penas en sentido material y que por ello hayan de respetar los arts. 24 y 25 CE igual que las genuinas penas y las sanciones administrativas30. No es que se les aplique el Derecho Administrativo sancionador31 ni, por supuesto, el Derecho Penal, pero sí los derechos fundamentales de los arts. 24 y 25 CE.

El fenómeno al que acabo de referirme puede tener otras manifestaciones. Al menos hay que aludir a las sanciones que imponen las corporaciones de Derecho público (destacadamente los colegios profesionales) y las universidades públicas en virtud de atribución legal (no de delegación administrativa). Las Leyes 39 y 40/2015 han optado por excluir a ambos géneros de entidades de la consideración de Administraciones públicas y, consecuentemente, de la aplicación directa de las reglas del Derecho Administrativo sancionador que contienen esas mismas leyes, reglas que para esos entes públicos sólo son supletorias de su normativa específica32. Con esa premisa resulta, primero, que la normativa específica de colegios profesionales y universidades públicas puede tener reglas sobre las sanciones que imponen distintas de las establecidas para las sanciones administrativas; y, segundo, que esas reglas no serán una parte especial del Derecho Administrativo sancionador sino que ni siquiera son propiamente Derecho Administrativo. Ahora bien, como indudablemente son entes públicos, en tanto que ejerzan el ius puniendi estatal por disposición legal, han de respetar los derechos fundamentales de los arts. 24 y 25 CE. Por tanto, lo que su normativa propia puede hacer son sólo concreciones de esos derechos fundamentales diferentes de las de la LPAC y la LRJSP.

De cuanto acabo de decir sobre esta segunda exclusión subjetiva del concepto de sanción administrativa se infiere una idea capital que conviene explicitar: el llamado ius puniendi del Estado no se agota en las penas propiamente dichas y en las sanciones administrativas sino que tiene otras manifestaciones que, aunque no reguladas por el Derecho Penal ni por el Derecho Administrativo sancionador, sí que han de respetar los arts. 24 y 25 CE33.

La procedencia de la Administración no es un dato menor que quede eclipsado por el otro (su naturaleza de castigo). Por el contrario, es capital: lo cambia todo. Por eso, el régimen de las sanciones administrativas no es el del Derecho Penal sino otro diferente de Derecho Administrativo puro34. Aunque con su común respeto a los derechos fundamentales de los arts. 24 y 25 CE, pueden ser y son diferentes. Es más, en gran medida tienen que ser diferentes. Ni siquiera es exacto decir que las garantías y principios esenciales del Derecho Penal se apliquen a las sanciones administrativas. La explicación correcta es otra. No procede aquí, donde sólo nos importa el concepto, desarrollar esta idea que ya es propia del régimen jurídico. Pero al menos debe quedar apuntada frente a tanta simplificación errónea.