Читать книгу Anuario de Derecho Administrativo sancionador 2021 - Manuel Rebollo Puig - Страница 18

El punto de partida para construir el concepto estricto de sanción ha de ser el mismo que los tribunales y la doctrina repiten como fundamento de la extensión de determinados derechos fundamentales que originariamente se proyectaban sobre las penas impuestas por los jueces a un conjunto de actos administrativos: que en ambos casos se ejerce el ius puniendi del Estado8. La expresión ius puniendi no es del todo acertada porque no es un ius sino una potestad. Pero, aun así, la idea de fondo es certera y ni siquiera veo inconveniente serio en seguir usando esa expresión tradicional: el ius puniendi estatal lo ejercen los jueces, pero también es lo que hace a veces la Administración; en estos casos son de aplicación los derechos del art. 25 CE (que lo dice expresamente), así como algunos del art. 24 CE. Es la misma idea la que en realidad late en la jurisprudencia del TEDH: el CEDH habla de “pena” (art. 7), de “acusación penal” (art. 6), del “perseguido y condenado penalmente” y de la ley y el procedimiento “penal” (art. 4 del Protocolo 7); y lo que hizo el TEDH es sencillamente reconocer que existen penas impuestas por la Administración y que a ellas también son de aplicación esos tres preceptos del CEDH9. Algo similar sucede en otros ordenamientos. Si ésta es la base supralegal del actual Derecho Administrativo sancionador, ésa tiene que ser también la esencia de la definición de sanción administrativa; es la premisa y casi la conclusión; el punto de partida y el punto de llegada. La realidad que hay que acotar es la de las penas que impone la Administración.

Así las cosas, debe definirse la sanción administrativa como la pena impuesta por la Administración. Del mismo modo que se define a los reglamentos como las normas aprobadas por la Administración (no por el Legislativo), podemos decir que las sanciones administrativas son las penas impuestas por la Administración (no por los jueces). Si se quiere reservar el término “pena” a la impuestas por los jueces, sustituyamos la palabra y digamos entonces que las sanciones administrativas son los castigos impuestos por la Administración; o, desde otra perspectiva, los castigos previstos por el ordenamiento para ser impuestos por la Administración. Pero digamos también de inmediato que, al igual que se dice que los reglamentos son materialmente leyes aunque no sean leyes en sentido formal, las sanciones administrativas son materialmente penas aunque no lo sean en sentido formal.

Con esto, la definición está terminada: en ella se condensa todo lo necesario y sólo lo necesario. Cualquier otro elemento o carácter que se añada, o es sólo consecuencia de lo anterior o parte de su régimen (condición de la licitud de las sanciones, no de su existencia); o, si acaso, un indicio o síntoma de las sanciones, no elemento conceptual. Se trata, por lo demás, de una definición ya utilizada por la doctrina10 y, desde luego, concordante con la noción que maneja la jurisprudencia. Sobre todo con la del TC. Son numerosas sus sentencias en las que late inequívocamente la misma idea al aludir insistentemente a la función “represiva o de castigo”. Quedémonos por ahora con dos que hablan más llana y directamente de castigo, de castigar. En la STC 276/2000, de 16 de noviembre (RTC 2000, 276) (FJ 4) se lee: “… las sanciones (…) se establecen única y exclusivamente para castigar a quienes cometen un ilícito”. Y en la STC 181/2014, de 6 de noviembre: “… la idea de castigo (…) es, en esencia, la característica de las sanciones…”.

Desgranemos ahora los dos elementos de esta definición para explicitar lo que en ella está ínsito y deslindar el concepto de sanción.