Читать книгу Anuario de Derecho Administrativo sancionador 2021 - Manuel Rebollo Puig - Страница 22

He dicho que para que se trate de sanción administrativa –o de cualquier castigo– debe ser un perjuicio impuesto por la comisión de una acción antijurídica; o sea, que el mal en que consiste la sanción se inflige justamente como consecuencia de una conducta contraria al ordenamiento; o, dicho aún de otra forma, que el presupuesto de hecho debe consistir en la vulneración de una prohibición o de un deber. La norma sólo será sancionadora si atribuye a la Administración potestad para imponer el mal ante una conducta ilícita. Y, aplicado a los actos, sólo serán sancionadores si la Administración los dicta por una transgresión del Derecho54. Lo expresó con tino la STC 147/1986, de 25 de noviembre (RTC 1986, 147): “sanción es únicamente la consecuencia desfavorable que la ley vincula de modo directo e inmediato a la comisión de un ilícito”.

Conforme a ello no deben reputarse sanciones numerosos supuestos en los que el perjuicio infligido no parte de una conducta propiamente ilícita. Puede que se trate de la desatención de una mera carga, pero si no es incumplimiento de un deber no será sanción; puede que se trate de una conducta que el ordenamiento, por así decirlo, no aplaude, que incluso desincentiva (o simplemente no incentiva, a diferencia de lo que establece para conductas diferentes), pero si no es exactamente ilícita no será sanción; puede que parta de una evaluación negativa sobre el comportamiento, el rendimiento o la idoneidad de un sujeto pero como no es ilícito ser inepto o ineficaz la consecuencia no será una sanción; etc. La jurisprudencia ofrece múltiples ejemplos en los que se ha descartado la naturaleza sancionadora porque el presupuesto de hecho no era una acción propiamene ilícita. Seleccionaré sólo tres explícitos y significativos:

– STS de 10 de abril de 1998 (Ar. 2724) que negó que fuese sanción la tasa láctea que sufrían los ganaderos que superasen su cuota láctea con este impecable fundamento:

“… no se está en presencia de una sanción porque tanto las normas comunitarias que la regulan como las nacionales no configuran la producción de leche por encima de la cuota asignada como una infracción. La producción por encima de este límite no permite el rechazo de la producción por los compradores sino su gravamen, lo que es una cosa radicalmente diferente… La nota esencial de toda infracción es la antijuridicidad de la conducta sancionada. Esta nota, desde luego, no concurre en la tasa cuestionada, puesto que producir por encima de la tasa asignada no es una conducta «ilícita» sino una conducta «gravada» lo que es cosa bien distinta… El hecho de que el tipo de la tasa alcance el 115% del valor del precio de la leche no modifica los razonamientos precedentes que son válidos per se con independencia de las cuantías que en cada caso se apliquen (…) Por tanto, la tasa suplementaria de la leche se configura así como un instrumento de control de la producción láctea en el mercado comunitario que busca desincentivar la producción, de forma que cada litro de leche producido en exceso no sea rentable (…) Se trata, pues, de una medida disuasoria (…) sin que de todo ello pueda deducirse que tenga naturaleza sancionadora, como reconoció la sentencia de la Sala Cuarta del Tribunal de Luxemburgo de 21 de junio de 2005…”55.

– ATC 631/1987, de 27 de mayo. Al recurrente le negaron la pensión de jubilación por no computarle cierto periodo de cotización tras haber estado en determinado momento en excedencia voluntaria. Para el TC tales actos “no constituyen sanciones en sentido estricto” porque “no son resultado de la transgresión de una norma del ordenamiento jurídico por una conducta ilícita y punible sino que se limitan a deducir las consecuencais desfavorables de una actuación –por lo demás perfectamente lícita– del recurrente…”56.

– STS de 9 de junio de 1999 (Ar. 6883): “La sanción implica la imposición por la Administración de un perjuicio al sancionado por haber incurrido en una actividad ilegal (…). El cese de un juez sustituto (…) que en el presente caso la interesada carecía de la idoneidad para desempeñar” no es sanción57.

Este requisito del presupuesto de hecho de la conducta antijurídica es perfectamente lógico y de validez general58. Y puede servir para excluir del concepto de sanción muchos supuestos59.

Para el concepto de sanción, nada más hay que añadir sobre esa antijuridicidad. O sea, ya es indiferente de qué género sea la antijuridicidad material y formal de la conducta. Así, de una parte, es irrelevante el bien jurídico o interés perturbado por la conducta60. Y, de otra, tampoco importa que la ilicitud consista en la violación normas administrartivas o no, de deberes impuestos con carácter general a todos o en los específicos de una relación jurídico-administrativa (la del funcionario, del usuario de un servicio o bien público…)61 o que los deberes violados se hayan plasmado en normas o deriven de concretos actos jurídicos62.