Читать книгу Anuario de Derecho Administrativo sancionador 2021 - Manuel Rebollo Puig - Страница 25

Ese singular sentido del mal en que las sanciones consisten influye en su contenido: es posible y frecuente que el concreto mal que las sanciones irrogan no contribuya en nada a solucionar la situación creada por la acción ilícita que la desencadema; o sea, desde este punto de vista, que sean inútiles y, por tanto, desde esa misma perspectiva, innecesarias. Y por eso mismo el contenido de las sanciones correspondientes a un determinado tipo de infracción es contingente, esto es, podría ser uno u otro según lo que establezca con gran libertad la ley o según lo que elija la Administración dentro del margen que le dé la ley, siempre que cause perjuicio al responsable. Y por igual razón ese concreto mal en que consista cada sanción no tiene que guardar relación con la lesividad de la conducta antijurídica a la que se anude, o sea, cabe decir, puede ser incongruente67. Como sólo se pretende castigar, lo único importante es que cause un mal al responsable, no que contribuya a restablecer la legalidad o a compensar los daños o a superar los efectos lesivos de la conducta ilícita o a evitar nuevos atentados al interés general68. Todo esto es impensable para las medidas no sancionadoras que están presididas por la congruencia: si cerrar un local es una sanción podría teóricamente sustituirse por una multa o por otro perjuicio para el responsable de la infracción; pero si es una medida de restablecimiento de la legalidad no podría sustituirse por una multa ni por ninguna otra medida aflictiva; si pagar una cantidad de dinero es una sanción podrá sustituirse por cualquier otro daño, por ejemplo, por la inhabilitación del responsable para realizar ciertas actividades (o, si se tratara de una pena, por privación de libertad, como en efecto está previsto en el art. 51 CP), pero si es un tributo o un reintegro no es sustituible. Nada de esto suministra un elemento definitorio: no forma parte del concepto de sanción. Nótese que sólo he dicho que “es posible y frecuente” esa inutilidad de la que hablo y lo que arrastra (innecesaridad, contingencia, incongruencia); no que se dé siempre. Es un síntoma, un indicio trasunto del carácter retributivo; pero ni siquiera por sí sólo concluyente.

Asimismo el carácter retributivo de las sanciones condiciona el presupuesto de hecho: ya quedó dicho que ha de ser una conducta ilícita. Añadamos ahora que es una conducta ilícita que se valora exclusivamente como tal. Por eso puede ser una conducta ilícita pretérita y cuya lesividad esté superada. No importa que así sea, que no haya ya ningún efecto que borrar ni el más remoto peligro que atajar porque simplemente se pretende retribuir el mal que se cometió. Por el contrario, hay medidas que no se pueden aplicar nada más que si subsisten los efectos de la conducta ilícita o al menos los peligros de reiteración. Por ejemplo, la expulsión de extranjeros comunitarios por razones de orden público sólo se puede adoptar si continúan siendo una amenza “actual”, sin que baste que lo hayan sido en otro momento o que antes hayan sido condenados penalmente69; si la clausura de un local está prevista como medida de restablecimiento de la legalidad no se puede acordar si las irregularidades que presentaba el local están completamente superadas pero sí sería posible si esa clausura es una sanción; o si la extinción de una concesión por incumplimientos es una sanción cabrá incluso aunque ya no subsista ningún peligro, lo que se niega si se trata de una medida para asegurar el interés general70. Pero de nuevo se trata sólo de un síntoma.

Uniendo los cabos de los dos párrafos anteriores, también puede deducirse algo respecto a la duración predeterminada de las sanciones e indeterminada de las medidas no sancionadoras, lo que alguna vez se propuso como criterio distintivo71: si se trata de una medida cuyos efectos cesan en el momento en el que se produzcan las modificaciones pertinentes para que se supere la lesión o peligro es que no es una sanción; y, a la inversa, si la medida tiene una duración preestablecida de manera que se prolongará en el tiempo aunque se hayan introducido las correcciones necesarias o haya cesado el peligro es que es una sanción. También aquí se capta un síntoma que en algunos casos dará indicios reveladores72. Pero lo que sucede en el fondo es que en esos supuestos de duración indeterminada faltan dos elementos de las sanciones: el contenido verdaderamente aflictivo porque si se puede evitar la continuación de la medida con las correcciones oportunas no hay un mal que se añada al mero deber de observancia de la conducta lícita; y el carácter retributivo pues se evidencia que no se quiere prioritariamente dañar al responsable sino asegurar el interés general perturbado.