Читать книгу Responsabilidad por daños a la salud: actos sanitarios y contaminación acústica - María Zaballos Zurilla - Страница 10

Aunque la citada LRL de 1950 constituye un gran anticipo en el reconocimiento de la responsabilidad directa y objetiva de la Administración Local, será la LEF, de 16 de diciembre, de 1954 la que definitivamente consagre en nuestro Derecho el principio de responsabilidad de la Administración Pública25, que en esencia y salvo ciertas variaciones posteriores, se mantiene en la actualidad.

La LEF, por influencia de la legislación extranjera, consagró en términos más amplios la responsabilidad patrimonial de la Administración y perfiló por primera vez el sistema de responsabilidad civil extracontractual de la Administración, acogiendo con algunas limitaciones la responsabilidad objetiva de las Administraciones Públicas.

Ya en la Exposición de Motivos de esta Ley se hablaba de la lesión de un interés patrimonial privado. Se decía que:

“…Aun cuando resulte obligada por exigencias del interés o del orden público, no es justo que sea soportada a sus solas expensas por el titular del bien jurídico dañado”.

Por ello, ha sido dicho que el dato más significativo de esta Ley es la consagración del principio de garantía del patrimonio de los súbditos frente al Estado como fundamento de la responsabilidad civil. Esta ley consagra el concepto de “lesión” como perjuicio antijurídico. La nota de antijuridicidad (criterio objetivo) se desplaza desde la conducta subjetiva del agente, donde lo situaba la doctrina tradicional, al dato objetivo del patrimonio dañado. Se trata de fundar la responsabilidad civil sobre la teoría del patrimonio y no sobre la doctrina de la conducta subjetiva26.

Debe advertirse, también, la referencia que la misma Exposición de Motivos hace a la noción de riesgo creado por la actividad administrativa en relación con el concepto de lesión o daño injusto proclamado por la Ley, en el siguiente párrafo:

“…Los límites técnicos dentro de los cuales se desenvuelve entre nosotros la responsabilidad por daños de la Administración, resultan hoy tan angostos, por no decir prácticamente prohibitivos, que los resultados de la actividad administrativa, que lleva consigo una inevitable secuela accidental de daños residuales y una ‘constante creación de riesgos’, reviertan al azar sobre un patrimonio particular en verdaderas injusticias, amparadas por un injustificado privilegio de exoneración”.

Los artículos 121 y 122 de esta Ley proclaman la responsabilidad de la Administración por funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, o de la adopción de medidas de carácter discrecional no fiscalizables en vía contenciosa, por todos los daños que los particulares sufran en sus bienes y derechos siempre que estos daños sean efectivos, evaluados económicamente e individualizados con relación a una persona o grupo de personas.

De acuerdo con el artículo 121:

“Dará también lugar a indemnización con arreglo al mismo procedimiento toda lesión que los particulares sufran en los bienes y derechos a que esta Ley se refiere, siempre que aquélla sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos o de la adopción de medidas de carácter discrecional no fiscalizables en vía contenciosa, sin perjuicio de las responsabilidades que la Administración pueda exigir de sus funcionarios por tal motivo”.

Por su parte, el artículo 122 de la LEF señala que “el daño habrá de ser efectivo, evaluado económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas”.

Como ha destacado MARTÍN REBOLLO27, del art. 121 LEF se deduce el carácter directo que tendrá siempre la responsabilidad de la Administración, sin perjuicio de las responsabilidades que ésta pueda exigir a sus funcionarios. Se trata, además, de un principio general de responsabilidad objetiva (al margen, pues, de la idea de culpa o negligencia), exigiendo el art. 122.1 que el daño sea “efectivo, evaluado económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas”.

La indemnización establecida por la LEF se extendía a toda lesión que los particulares sufrieran en sus bienes o derechos según el artículo 13328 de la misma Ley, que además aclaraba la posible limitación del artículo 121 referido a la lesión “que los particulares sufran en los bienes y derechos a que esta Ley se refiere”, incluyendo la indemnización de los daños corporales y morales, no sólo los patrimoniales. La LEF de 1954, además suprime la alusión a “la culpa del agente”, que contenía la Ley de 1950 y reserva el derecho de regreso a la Administración contra los causantes de los daños. Se proclama la responsabilidad directa de la Administración frente al perjudicado en todo caso de daños derivados del “funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos”. Esto significa que no se requiere demandar antes, ni al mismo tiempo, al funcionario o empleado causante material del perjuicio, además con independencia de la existencia de culpa o negligencia grave en que hubiere incurrido el funcionario29. Todo ello “sin perjuicio de las responsabilidades que la Administración pueda exigir de sus funcionarios por tal motivo”, como previene el mismo artículo 121 LEF.

Como complemento procesal a este sistema de responsabilidad se estableció el principio de unidad jurisdiccional en esta materia por la Ley de Jurisdicción Contencioso– Administrativa –LJCA– de 1956, que se refería a esta responsabilidad en su artículo 3.b). De este modo, se atribuía al orden jurisdiccional contencioso-administrativo el conocimiento de “las cuestiones que se susciten sobre la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública”. Esta pretensión de unidad jurisdiccional a favor del orden contencioso administrativo fue contradicha por la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado –LRJAE–, de 1957, que atribuye a los Tribunales ordinarios la competencia para supuestos de responsabilidad de la Administración por actos de sus funcionarios como señalaré a continuación.

La consolidación definitiva del principio de responsabilidad de la Administración tuvo lugar por la LRJAE, que, aunque referida a la Administración del Estado, la jurisprudencia no dudó en aplicar a las demás Administraciones Públicas30.

El artículo 40 de esta Ley coincide con el contenido del anterior artículo 121 de la LEF estableciendo un sistema de responsabilidad objetiva de la Administración “cuando la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos o de la adopción de medidas no fiscalizables en vía contenciosa”, además de directa, como se desprende del artículo 41 de la misma Ley, que dispone que: “Cuando el Estado actúe en relaciones de derecho privado responderá directamente de los daños y perjuicios causados por sus autoridades, funcionarios y agentes, considerando la actuación de los mismos como actos propios de la Administración. La responsabilidad en estos casos habrá de exigirse ante los Tribunales ordinarios”.

Como se ha adelantado, desde un punto de vista procesal, se altera la pretendida unidad jurisdiccional soslayada por la LJCA 1956, al reconocer la competencia de los Tribunales Civiles para el conocimiento de los casos de responsabilidad extracontractual de la Administración cuando actúa en relaciones de derecho privado.

El reconocimiento por la Jurisprudencia de la responsabilidad de la Administración se correspondió evolutivamente con la promulgación de la Ley de Carreteras de 19 de diciembre de 1974 y su Reglamento de 8 de febrero de 1977 que de forma indirecta recogen la obligación administrativa de conservación de las carreteras.

Además, este sistema de responsabilidad se verá reforzado por su reconocimiento constitucional al que nos referimos en el siguiente epígrafe en el que estudiaré el régimen legal vigente.