Читать книгу Responsabilidad por daños a la salud: actos sanitarios y contaminación acústica - María Zaballos Zurilla - Страница 18

Si hay una nota que ha definido históricamente todo el régimen público de responsabilidad patrimonial en el ordenamiento jurídico español es que la responsabilidad se configura con un carácter objetivo7. Ello significa que para que se reconozca la responsabilidad no se debe acreditar la existencia de una conducta culpable de los agentes públicos, sino, únicamente, que el daño es consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos8. La nota de la objetividad distingue la responsabilidad de la Administración de la responsabilidad civil, ya que esta última es, con carácter general, una responsabilidad subjetiva. Aunque como vimos con anterioridad el propio CC enuncia en los art. 1905, 1908.3 y 1910 supuestos de responsabilidad objetiva.

El Tribunal Supremo (Sala 3ª.) en relación con el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas en la sentencia de 19 de mayo de 2011 (RJ 2011, 4462) determina que:

“La responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado, consagrada en el artículo 106.2 de la Constitución (RCL 1978, 2836) y regulada, con anterioridad a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246), de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común, en el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957 (RCL 1957, 1058, 1178), es de carácter directo y objetivo. AI afirmar que la responsabilidad es objetiva se pretende significar que no se requiere culpa o ilegalidad en el autor del daño, a diferencia de la tradicional responsabilidad subjetiva propia del derecho civil. Como señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de mayo de 1991(RJ 1991, 3901), se trata de una responsabilidad que surge ‘al margen de cuál sea el grado de voluntariedad y previsión del agente, incluso cuando la acción originaria es ejercida legalmente’”.

De ahí la referencia al “funcionamiento normal o anormal” de los servicios públicos recogida en el artículo 40 citado, pues que, según la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala 3ª.) de 14 de junio de 1989 (RJ 1989, 4384), “cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser, en principio, indemnizada, porque de otro modo se produciría un sacrificio individual en favor de una actividad de interés público que debe ser soportada por la comunidad”.

De esta forma, frente al sistema basado en la culpa del artículo 1902 del Código civil, la responsabilidad de la Administración es objetiva, desligada e independiente de toda idea de culpa o negligencia. No puede perderse de vista, sin embargo, que sí se contempla en la Administración la indemnización por los daños producidos por caso fortuito, frente a lo que sucede en el ámbito de la responsabilidad civil extracontractual (cfr. Art. 1105 CC).

La sentencia del TSJ de Andalucía, de 16 de febrero de 2000 (RJCA 2000, 351) destaca:

“…El carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración hace que sólo se excluya en los supuestos de fuerza mayor y no en los de caso fortuito, lo que implica, como se recuerda en la STS de 1 de diciembre de 1989, que el carácter fortuito del hecho causante de una lesión no excluye la responsabilidad patrimonial”.

Por otra parte, el principal criterio de imputación objetiva de la responsabilidad a la Administración es el funcionamiento de los servicios públicos, y no sólo si ese funcionamiento es anormal, esto es, incorrecto o irregular, sino también se indemnizan los daños derivados del funcionamiento normal o correcto de la Administración9. Esto demuestra de forma clara que la responsabilidad de la Administración es objetiva, totalmente independiente de la idea de culpa o negligencia. La Administración responde siempre, por disposición constitucional y legal, de los daños que cause cualquier funcionamiento de los servicios públicos.

Como señala la STS (Sala 3ª.) de 18 octubre de 2002 (RJ 2002, 277418):

“…El carácter objetivo de la responsabilidad de la Administración del Estado impone –según declaramos en nuestras sentencias de 18 Feb. 1998, 15 Mar. 1999, y 9 Jul. 2002– que la prueba de la concurrencia de acontecimientos de fuerza mayor o circunstancias demostrativas de la existencia de dolo o negligencia de la víctima para considerar roto el nexo de causalidad corresponde a la Administración, pues no sería objetiva aquella responsabilidad que exigiese demostrar que la Administración que causó el daño procedió con negligencia, ni aquella cuyo reconocimiento estuviera condicionada a probar que quien padeció el perjuicio actuó con prudencia…”

En este sentido, haciéndose eco de una pacífica y consolidada doctrina jurisprudencial, la STS (Sala 3ª.) de 10 de octubre de 2007 (RJ 2007, 8153) recuerda:

“… ‘Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley…’; es necesario que el daño sea antijurídico al no existir deber de soportarlo pues lo contrario convertiría a las Administraciones Públicas en aseguradoras universales de todos los riesgos sociales, lo que no resulta acorde con el significado de la responsabilidad extracontractual aunque sea objetiva o por el resultado, como declaró esta Sala, entre otras, en su Sentencia de 7 de febrero de 1.998 (RJ 1998, 1444, fundamento jurídico tercero)”.

Corolario de lo hasta ahora dicho es que, imputado un daño al funcionamiento de un servicio público, surge automáticamente la obligación de reparación a cargo del titular del servicio, sin perjuicio de que esa indemnización deba ser aminorada o distribuida por resultar el mismo daño también imputable a la conducta de la víctima o de un tercero. Sin perjuicio también de la acción de regreso que corresponde al titular del servicio contra el funcionario o personal administrativo cuya actuación negligente ha sido imputable la causa del daño.

Precisamente en este sentido iba la configuración legislativa de la antijuridicidad, tras la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la LRJAP-PAC, que además de declarar fuera de imputación aquellos riesgos calificados de “desarrollo”, no cognoscibles técnica ni científicamente en el momento de su producción, separa definitivamente la institución de la responsabilidad de los mecanismos de prestación asistencial que las leyes pueden reconocer en casos especiales. En definitiva, se limita legislativamente el círculo de riesgos atribuible a la Administración, excluyéndose de la reparación los daños derivados de riesgos excluidos amparados por vía asistencial. Esta configuración de la antijuridicidad se mantiene hoy invariable en el art. 34.1 LRJSP que excluye como daños indemnizables “los que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos”.

Sin embargo, la creencia inamovible del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial está hoy sujeta a revisión como se analizará en profundidad a lo largo de este trabajo.