Читать книгу Responsabilidad por daños a la salud: actos sanitarios y contaminación acústica - María Zaballos Zurilla - Страница 12
4. LA LEY 30/1992, DE 26 DE NOVIEMBRE, DE RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN
ОглавлениеEn este estado de cosas y con un sector de la doctrina reclamando una reforma legislativa y un correcto desarrollo legislativo del artículo 106.2 de la CE y, al amparo del citado artículo 149.1.18ª. de la CE, se publica la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (arts. 139 a 144) –LRJAP-PAC– y el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad –RPRP–.
Esta Ley tiene la finalidad de garantizar la igualdad en las condiciones jurídicas básicas de todos los ciudadanos en sus relaciones con las diferentes Administraciones Públicas, y establecer una nueva regulación adaptada a los principios constitucionales y a la nueva organización del Estado42. Hace realidad la previsión contenida en el artículo 149.1.18 de la CE, sobre establecimiento de un “sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas” (apdo. 15 del Preámbulo)43.
La Ley 30/1992, además de derogar de forma tácita todas las disposiciones que se opusiera a ella, deroga expresamente el artículo 40 de la LRJAE de 1957. El párrafo 5°. del artículo 1903 del Código Civil había sido derogado anteriormente, por la Ley 1/91 de 7 de enero.
En cuanto a su contenido básico, hay que decir que se mantiene el sistema vigente de responsabilidad objetiva de la Administración por funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, salvo los casos de fuerza mayor y de actos que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley44.
Como novedades más significativas de la Ley 30/1992 cabe citar las siguientes:
1.– Se introduce, por primera vez en nuestro Ordenamiento, un supuesto de responsabilidad patrimonial del Estado legislador45.
2.– Se sigue precisando, como en la LRJAE de 1957, olvidando el texto constitucional, entre responsabilidad por funcionamiento normal y anormal. No obstante, se mantiene rotundamente la no obligación de soportar el daño por parte del perjudicado.
3.– También se regula por primera vez la responsabilidad concurrente de las Administraciones Públicas, cuando de la gestión dimanante de fórmulas colegiadas de actuación entre varias de ellas se derive responsabilidad, siendo solidaria la responsabilidad entre las Administraciones implicadas46.
4.– Se permite que el procedimiento de exacción de responsabilidad se inicie también de oficio47 y se instaura un procedimiento abreviado48.
5.– Por último, la situación de dualidad jurisdiccional parece acabar en el nuevo sistema, como se deduce de los artículos 142.6 y 144 y sobre todo de la Disposición Transitoria única del RD 429/1993 de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, que complementa a la citada Ley49.
La necesidad de reforma de algunos preceptos de la Ley 30/1992 se vio satisfecha con La Ley 4/99, de 13 de enero, de modificación de la misma.
Según la Exposición de Motivos de esta Ley, el objetivo de esta reforma es dar cumplimiento al artículo 103 de la CE (“la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales”). Sobre este presupuesto, el objeto de esta Ley de Reforma se circunscribe a modificar los aspectos más problemáticos de la Ley 30/1992.
En cuanto a los supuestos de concurrencia de responsabilidad de varias Administraciones el artículo 140.1 da un tratamiento más completo, manteniendo el carácter solidario de las Administraciones partícipes en la causación del daño. Se introducen criterios para dividir equitativamente la indemnización de acuerdo con lo establecido por el instrumento regulador de la actuación conjunta de las Administraciones intervinientes. Si bien no se aclara si estos criterios deben ser tenidos en cuenta por los particulares cuando formulen su reclamación, o se trata reglas de reparto internas que se tendrán en cuenta por los propios entes administrativos, o, en su caso, por los órganos judiciales a la hora de fijar la cuantía a indemnizar50. Opción ésta última más acorde con las reglas procesales en orden a la determinación del quantum indemnizatorio.
Es significativa la consagración legal en el artículo 141.1 de supuestos específicos de exoneración administrativa, con la clara finalidad, no exenta de críticas, de pretender poner freno al aumento de sentencias condenatorias en el ámbito de la Administración sanitaria relativas a contagios debidos a transfusiones sanguíneas51. Parte de la doctrina considera que los daños a los que el precepto se refiere no son propiamente supuestos de fuerza mayor, que expresamente el artículo 139 menciona como hechos que rompen todo nexo causal con la Administración, sino que “los daños que el artículo 141.1 pretende excluir de la cobertura indemnizatoria se producen, por el contrario, en el ámbito de la organización administrativa. Son daños derivados del funcionamiento normal de los servicios públicos, imputables acaso fortuito y cubiertos, por tanto, en principio, por la cláusula general de responsabilidad por riesgo”52.
Por otro lado, la nueva redacción del artículo 144 de la LRJAP-PAC53 será la que materialice la unificación del régimen jurídico sustantivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración, sin discriminar su actuación en régimen de Derecho Público o Privado, en concordancia con la unidad de fuero.
A partir de ahora el régimen jurídico vigente de la responsabilidad de las Administraciones Públicas es el referente a su actuación sometida al Derecho administrativo y al régimen procesal de la Jurisdicción contenciosa administrativa. Además, en la nueva disposición adicional duodécima se pone fin al problema relativo a la disparidad de criterios jurisprudenciales sobre el orden competente para conocer de estos procesos cuando el daño se produce en relación con la asistencia sanitaria pública, atribuyéndolos al orden contencioso-administrativo. En cuanto a la responsabilidad por daños sufridos por usuarios de vías públicas el resultado sería idéntico.
Por lo que respecta a la responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones públicas, se pretende garantizar su efectividad, pues según el artículo 145 se exigirá de oficio. Desaparece del artículo 146 toda mención a la responsabilidad civil por daños producidos por las autoridades y personal en el desempeño del servicio, clarificando el régimen de exigencia directa de responsabilidad a la Administración, y en concordancia con ello, en la disposición derogatoria se deja sin vigencia la Ley de 5 de abril de 1904 y el Real Decreto de 23 de septiembre de 1904, relativos a la responsabilidad civil de los funcionarios públicos.
En el ámbito local, es de aplicación la Ley de Bases de Régimen Local 7/1985, de 2 de abril, que tras la publicación de la CE se anticipó en el tiempo a la LRJAP-PAC de 1992 y a la recepción directa del art. 106.2 CE. Concretamente, el art. 54 declara la responsabilidad directa de las Entidades Locales consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o por la actuación de sus funcionarios, autoridades o agentes, en los términos que dispone la legislación general sobre responsabilidad administrativa.
La responsabilidad de la Administración Local contenida en el artículo 54, es una responsabilidad objetiva y directa que exige los mismos requisitos que la de la Administración del Estado (daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas, que el daño sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que puedan influir, alterando el nexo causal, y ausencia de fuerza mayor).
De igual modo, en el sector local ha de mencionarse el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROFRJEL), aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, que en su art. 223 proclama la responsabilidad directa de las Entidades Locales por los daños y perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, o de la actuación de sus autoridades o funcionarios, en el ejercicio de sus cargos, en los mismos términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa. El art. 224.1 además establece que, cuando la Entidad Local actúe como persona jurídica de Derecho Privado le son aplicables las disposiciones del Código Civil54.
Como colofón interesa destacar que en el marco del Derecho de la Unión Europea deben ser mencionados el artículo 215 del Tratado de la Unión Europea. Establece que “en materia de responsabilidad extracontractual la Comunidad deberá reparar los daños causados por sus Instituciones o sus Agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los derechos de los Estados miembros”.
Así mismo, es destacable la introducción de la institución de la responsabilidad patrimonial administrativa como derecho fundamental “de última generación” en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que forma parte autónoma de la propia Constitución Europea. En su redacción actual, de diciembre de 2007, el art. 41.3 de dicha Carta constitucionaliza a nivel europeo la institución bajo el literal tenor siguiente: “Toda persona tiene derecho a la reparación por la Unión de los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros”.