Читать книгу Responsabilidad por daños a la salud: actos sanitarios y contaminación acústica - María Zaballos Zurilla - Страница 13

A primera vista y sin necesidad de inmersión en el texto legislativo, una primera diferencia respecto la legislación anterior se hace patente. El legislador, ha optado por volver a la opción legislativa vigente antes de la aprobación de la LRJAP-PAC. Es decir, a la dualidad legislativa. Este régimen anterior estaba representado por las Leyes de Régimen Jurídico de la Administración del Estado –ley de 26 de julio de 1957– y Ley de Procedimiento Administrativo, de 17 de julio de 1958, que, por cierto, purgadas de temas o expresiones ligadas al régimen dictatorial existente al tiempo de sus fechas, tenían, en unión de la Ley de la jurisdicción Contenciosos-Administrativa de 27 de diciembre de 1956, alta valía técnica, según la práctica unanimidad de la doctrina científica y de la jurisprudencia, y sirvieron de base al desarrollo del Derecho Administrativo por derroteros hasta entonces desconocidos55.

Actualmente, es la ley 40/2015 del Régimen Jurídico del Sector Público la que regula el régimen de responsabilidad patrimonial, manteniendo en líneas generales el establecido por la ley 30/1992 pero introduce algunos matices que serán expuestos a continuación. Concretamente, los preceptos relativos a la responsabilidad patrimonial se encuentran establecidos en Título Preliminar, Capítulo IV “De la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas” (arts. 32 a 37).

Según el preámbulo de la LRJSP pueden extraerse como motivos de la reforma los siguientes:

1. Modernizar el sector público español, dotarle de una mayor eficacia, eliminar las duplicidades que le afectaban, y simplificar los procedimientos a través de los cuales los ciudadanos y las empresas se relacionan con la Administración.

2. Estudiar y trabajar en profundidad sobre la ordenación de las relaciones ad extra de las Administraciones con los ciudadanos y empresas, y la regulación ad intra del funcionamiento interno de cada Administración y de las relaciones entre ellas.

3. Tratar, por razones de coherencia normativa y política legislativa de facilitar la libertad individual y el desenvolvimiento de la iniciativa personal y empresarial en las relaciones con las administraciones públicas.

En definitiva, como manifiestan GARCÍA RUBIO Y FUENTES I GASÓ, la dualidad legislativa respondería a una voluntad de orden, sistematización y coherencia del ordenamiento jurídico56. Así, la ley 39/2015 del PAC se encarga de regular las relaciones entre la administración y los ciudadanos, las relaciones ad extra, mientras que la 40/2015 del RJSP regula el funcionamiento de las administraciones y las relaciones entre ellas, regula las relaciones ad intra57.

Esta sistematización, no obstante, no ha estado exenta de críticas. Ya el Consejo de Estado en su Dictamen 274/2015, de 29 de abril, sobre el anteproyecto de LRJSP, se encargó de remarcar que esta distinción entre el procedimiento y la organización administrativos no es tan simple ni clara. Una de sus consecuencias es que “algunas instituciones del Derecho administrativo al no encajar con exactitud en ninguno de los términos de dicha alternativa reciban en los anteproyectos un tratamiento que no es acorde con su naturaleza jurídica: tal sucede, por una parte, con la responsabilidad patrimonial y la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas, y, por otra, con la disciplina general de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria”. Esta separación ha conllevado que algunas materias, como la responsabilidad patrimonial hayan visto dispersados en ambas leyes preceptos que las regulan, o como expresa COLLADO MARTÍNEZ, “ésta ha dejado de ser concebida como una institución, en cuanto que no encaja en uno u otro texto. Se ha convertido en una especialidad del procedimiento administrativo común, sorprendente final para una institución que hunde sus raíces directamente en el art. 106 de la CE”58.

En líneas similares se pronunció el Consejo de Estado en su Dictamen 275/2015, de 29 de abril, sobre el anteproyecto de la LPAC que considera que esta distribución legislativa implica “desconocer la verdadera naturaleza de estas instituciones y despojarlas de su particular identidad”. El profesor SANTAMARIA PASTOR, considera que el régimen de la Responsabilidad Patrimonial de la Administración “es, hoy, el paradigma de la más absoluta inseguridad jurídica”59.

En una primera lectura rápida de los preceptos dedicados al régimen de responsabilidad patrimonial parece que no se han realizado alteraciones en el mismo, sin embargo, son varias las novedades introducidas por estas leyes “siamesas” o “mellizas”.

La primera novedad en esta nueva regulación es que pasan a recogerse expresamente los principios de transparencia y de planificación y dirección por objetivos, junto a los ya tradicionales de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, coordinación, y sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. Y asimismo se contempla como nuevo principio de actuación el de “interoperabilidad de los medios electrónicos y sistemas y la prestación conjunta de servicios a los ciudadanos”, fruto de esa tendencia de electronificación60, que sigue también la LPAC. Sin embargo, las características esenciales del sistema español de responsabilidad patrimonial de la Administración, que son según el profesor LEGUINA VILLA61 su carácter unitario, su alcance general y su naturaleza directa y objetiva permanecen invariables en la LRJSP. Estas características serán objeto de estudio en el capítulo siguiente.

En cuanto a los supuestos de concurrencia de responsabilidad de varias Administraciones la LRJSP mantiene el carácter solidario de las Administraciones partícipes en la causación del daño. Si bien, esta responsabilidad concurrente se matiza con la nueva regulación contenida en el artículo 33 de la LRJSP. Dicho artículo determina en su primer apartado in fine que “El instrumento jurídico regulador de la actuación conjunta podrá determinar la distribución de la responsabilidad entre las diferentes Administraciones públicas”. Puntualiza también en el apartado cuarto que “Cuando se trate de procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial, la Administración Pública competente a la que se refiere el apartado anterior, deberá consultar a las restantes Administraciones implicadas para que, en el plazo de quince días, éstas puedan exponer cuanto consideren procedente”.

En relación con la indemnización, resulta novedoso que la LRJSP prevé expresamente en el aparatado 2 del art. 34 in fine, que “en los casos de muerte o lesiones corporales se podrá tomar como referencia la valoración incluida en la normativa vigente de Seguros obligatorios y de la Seguridad Social”. Es decir, permite la aplicación de baremos de forma orientativa.

Hay que destacar la aplicación del baremo incluido como anexo en el Texto Refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, aprobado por el RDLeg 8/2004, de 29 de octubre, que fue modificado por la Ley 35/2015, de 22 de septiembre.

Si bien es cierto que la responsabilidad de la Administración no entra en el supuesto de hecho de la legislación sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, nada ha impedido a los tribunales españoles acudir con frecuencia a este baremo en concreto para orientarse en otros supuestos distintos de daños a las personas, lo que resulta especialmente útil cuando se trata de indemnizar daños morales, cuya exacta cuantificación resulta sencillamente imposible62. En este sentido se han pronunciado numerosas sentencias como, por ejemplo, la STS (Sala 4ª.) de 17 de julio de 2007 (RJ 2007, 8300)63 que proclama como principales ventajas de la aplicación del baremo, la satisfacción del principio de seguridad jurídica del art. 9.3 CE, al establecer resultados parecidos en situaciones muy semejantes, consiguiendo fijar un sistema unitario en el cálculo de indemnizaciones acordes al principio de igualdad del art. 14 CE. Se consigue acabar con el amplio subjetivismo que embarga la valoración precisamente de los daños morales64.

Otra novedad y una de las más importantes introducidas por estas leyes, derivada de la sistematización efectuada como ya he dejado entrever, ha sido la regulación conjunta de la responsabilidad patrimonial y de la potestad sancionadora de las Administraciones públicas. En consecuencia, el procedimiento de responsabilidad patrimonial deja de ser un procedimiento especial, de tal forma que se le aplican las reglas del procedimiento administrativo común, con algunas especialidades que concreta la propia LPAC al regular las distintas fases del procedimiento.

De esta forma, el Título IV de la LPAC, al regular las disposiciones del procedimiento administrativo común, arts. 53 al 96, recoge a su vez la regulación del procedimiento especial de responsabilidad patrimonial de la Administración (concretamente el art. 65 se refiere a las especialidades en el inicio de oficio de los procedimientos de responsabilidad patrimonial). El artículo 96 LPAC establece la posibilidad de una tramitación simplificada del procedimiento65.

En conclusión, no existe una doble regulación del procedimiento general (antes LJAP-PAC) y del procedimiento especial en materia de responsabilidad, sino que estos se mimetizan en una única norma66. La justificación de esta unificación de procedimientos se encuentra en el preámbulo de la LPAC que reza: “… resulta clave contar con una nueva Ley que sistematice toda la regulación relativa al procedimiento administrativo, que clarifique e integre el contenido de las citadas Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y la Ley 11/2007, de 22 de junio, y profundice en la agilización de los procedimientos con un pleno funcionamiento electrónico. Todo ello revertiría en un mejor cumplimiento de los principios constitucionales de eficacia y seguridad jurídica que deben regir la actuación de las Administraciones Públicas… Es necesario contar con una nueva regulación que, terminando con la dispersión normativa existente, refuerce la participación ciudadana, la seguridad jurídica y la revisión del ordenamiento”. Sorprende que el procedimiento de responsabilidad patrimonial de las Administraciones se haya transformado en una mera especialidad del procedimiento administrativo común, tratándose de una institución cuyo origen es el art. 106 de la CE.

Finalmente, destaca la regulación de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador. Se prevé en el art. 32 de la Ley 40/2015 en sus apartados 3 a 6 y puede tener lugar en tres supuestos: el primero, la responsabilidad por la lesión que sufran los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos, que los particulares no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen (art. 32.3); el segundo, la responsabilidad por la lesión que sufran los particulares por los daños derivados de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, cuando el particular hubiera obtenido sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad previamente declarada (art. 32.4); tercero, la responsabilidad por la lesión que sufran los particulares por los daños derivados de la aplicación de una norma declarada por sentencia contraria al Derecho de la Unión Europea (art. 32.5).

Hasta ahora, la responsabilidad patrimonial del Estado legislador sólo encontraba un reconocimiento muy general en el art. 9.3 CE, cuando garantiza la responsabilidad de los poderes públicos67. Sin embargo, la CE no concreta más esta responsabilidad del Estado legislador, como si hace con la responsabilidad de las Administraciones públicas en el art. 106.2 y con la responsabilidad del poder judicial en el art. 121.

A pesar de la carencia legislativa, ya se reconocía con anterioridad la responsabilidad patrimonial del Estado legislador por vía judicial. La jurisprudencia del TS, se ve influenciada por la doctrina sentada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que ha reconocido la responsabilidad de los Estados miembros por incumplimiento del Derecho comunitario europeo68.

El reconocimiento de los requisitos de que la lesión sea consecuencia de la aplicación de normas con rango de ley contrarias a la CE o al derecho de la UE, siempre que hayan obtenido en cualquier instancia sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, y de haber alegado la inconstitucionalidad o la infracción del derecho de la Unión posteriormente declaradas, ha unificado, el diferente trato que habían recibido en la jurisprudencia del TS, en el sentido de no exigirlos para los casos de leyes contrarias a la Constitución y sí para los de leyes vulneradoras del Derecho de la Unión69.

Sin embargo, todavía existe una diferencia entre ambos supuestos ya que, en el caso de alegarse infracción del derecho de la Unión Europea, a esos requisitos exigibles se añaden los siguientes: a) La norma ha de tener por objeto conferir derechos a los particulares. b) El incumplimiento ha de estar suficientemente caracterizado. c) Ha de existir una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación impuesta a la Administración responsable por el Derecho de la Unión Europea y el daño sufrido por los particulares. Por lo que, si consideramos estos requisitos, el principio de equivalencia, se sigue viendo en entredicho.

1.Vid. Traité de la juridiction administrative el des recours contentieux. Tomo I. 1887. Reproducción facsimilar, Librairie Géneral de Droit et de Jurisprudence. París, 1989, p. 186. GARCÍA DE ENTERRÍA, E. Los principios de la nueva Ley de Expropiación Forzosa, Civitas. Madrid, 1956, pp. 148 y 149. LEGUINA VILLA, J. La responsabilidad civil de la Administración Pública. Su formulación en el Derecho italiano y análisis comparativo de los Derechos francés y español, Tecnos. Madrid, 1983, pp. 151 y 152.

2.Vid. En este sentido GARCÍA PELAYO, M. Las transformaciones del Estado contemporáneo, Alianza Universidad. Madrid, 1985.

3.Esto se produce por la influencia al respecto del Consejo de Estado francés, a partir de los casos Blanco (Sentencia del Tribunal del Conflictos de 8 de febrero de 1873) y Pelletier (Sentencia del Tribunal de Conflictos de 30 de julio1873).

4.En el Ordenamiento francés, la responsabilidad administrativa por accidentes de tráfico ha sido decla-rada reiteradamente por la Jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la base de la presunción de exis-tencia de una negligencia de la Administración en la conservación del dominio. En este sentido ARGU-LLOL MURGADAS, E. “Conservación del dominio público y responsabilidad administrativa”, Libro Homenaje al profesor Villar Palasí, Civitas. Madrid, 1989, p. 67, afirma que “esta presunción se concreta en la teoría de la falta de conservación normal, de manera que corresponde a la Administración probar que ha conservado normalmente la obra pública y entendiéndose que, en caso de deterioro, dispone de un plazo razonable, apreciable por los tribunales, para la reparación”.

5.Vid. SCARCIGLIA, R. “Actividad de la Administración y control” en AAVV (dirección LÓPEZ GARRIDO, MASSÓ GARROTE y PEGORARO). Nuevo Derecho Constitucional Comparado, Tirant lo Blanch. Valencia, 2000, p. 492.

6.Vid. GARCÍA DE ENTERRÍA, entre otros, formó parte de la Comisión que redactó el Anteproyecto de la LEF de 1954. Así mismo, GONZÁLEZ PÉREZ intervino como secretario, que además redactaría el Reglamento de la misma Ley.

7.Vid. Derecho Administrativo I. Parte general, Marcial Pons. Madrid, 1999, p. 666.

8.Art.1903.5: El Estado es responsable en este concepto cuando obra por mediación de un agente especial; pero no cuando el daño hubiese sido causado por el funcionario a quien propiamente corresponda la gestión practicada, en cuyo caso será aplicable lo dispuesto en el artículo anterior. Este párrafo del art. 1903 fue derogado por la Ley 1/1991, de 7 de enero.

9.Vid. GONZÁLEZ PÉREZ, J. Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Públicas, Civitas. Madrid, 2006, p. 45.

10.No obstante, este precedente no fue admitido por el Tribunal Supremo como manifestación de un principio general de responsabilidad de la Administración, lo cual fue intentado para exigir indemnización por daños ocasionados en conflictos posteriores, concretamente en la guerra de Cuba. El primer tratamiento normativo con carácter general se produce en el Código Civil, en los arts. 1.902 y 1.903.

11.La Constitución española de 1931 consagraba en su artículo 41: “Si el funcionario público en el ejercicio de su cargo infringe sus deberes con perjuicio de tercero, el Estado o la Corporación a quien sirva serán responsables de los daños y perjuicios consiguientes, conforme determine la Ley”.

12.La directa tendría lugar “cuando los daños hayan sido producidos con ocasión del funcionamiento de los servicios públicos o del ejercicio de las atribuciones de la Entidad Local, sin culpa o negligencia graves imputable personalmente a las Autoridades, funcionarios o agentes”. La subsidiaria, “cuando los daños hayan sido causados por culpa o negligencia graves imputables personalmente a sus autoridades, funcionarios o agentes en el ejercicio de su cargo”.

13.Cfr, Arts. 406 y 407 LRL 1950.

14.Vid. PEÑA LÓPEZ, F. “La responsabilidad civil” en Manual de Derecho civil: obligaciones (Coord. BERCOVITZ RODRÍGUEZ-ELCANO, R.), Bercal. Madrid, 2011, p. 189 y ss.

15.Vid. DE ÁNGEL YAGÜEZ, R. La Responsabilidad Civil, Universidad de Deusto. Bilbao, 1988, p. 30.

16.Vid. DIEZ-PICAZO, L. Derecho de daños, Civitas. Madrid 1999, p. 108.

17.Art. 1905: El poseedor de un animal, o el que se sirve de él, es responsable de los perjuicios que causare, aunque se le escape o extravíe. Sólo cesará esta responsabilidad en el caso de que el daño proviniera de fuerza mayor o de culpa del que lo hubiese sufrido.

Art. 1908.3: Igualmente responderán los propietarios de los daños causados: Por la caída de árboles colocados en sitios de tránsito, cuando no sea ocasionada por fuerza mayor.

Art. 1910: El cabeza de familia que habita una casa o parte de ella, es responsable de los daños causados por las cosas que se arrojaren o cayeren de la misma.

18.También existen otros supuestos de responsabilidad civil objetiva recogidos en leyes especiales: la Ley 48/1960, de 21 de julio, de Navegación Aérea (LNA), arts. 115 a 120. Sus disposiciones deben completarse con el Reglamento (CE) 2027/1997, de 9 de octubre, sobre responsabilidad de las compañías aéreas en caso de accidente, respecto del transporte aéreo de pasajeros y su equipaje; el Texto Refundido de la Ley General para la defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias (TRLGDCU), aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre (arts. 147 y 148); la Ley 12/2011, de 27 de mayo, de Responsabilidad Civil por daños nucleares o producidos por materiales radioactivos (en adelante LRCDNMR), que deroga el Capítulo VII sobre la responsabilidad civil de la Ley 25/1964, de 29 de abril, de Energía Nuclear (LEN), art. 3.1.h), art. 3.9. g), art. 4.1, art. 6.2 y art. 6.3; el RDLeg. 8/2004, de 29 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Responsabilidad Civil y Seguro en la Circulación de Vehículos a Motor (TRLRCSCVM). El TRLRCSCVM ha sido reformado por la Ley 20/2015, de 14 de julio de Ordenación, Supervisión y Solvencia de Entidades Aseguradoras y Reaseguradoras (LOSSEAR); y la Ley 35/2015, de 22 de septiembre, de modificación del sistema de valoración de los daños y perjuicios causados a las personas en accidentes de circulación, y de la Ley 1/1970, de 4 de abril, de Caza.

19.Vid. GARCÍA DE ENTERRÍA, E. Los principios…, cit., pp. 146 y 147; ROYO-VILLANOVA, R. “La responsabilidad de la Administración Pública”, RAP, núm. 19, 1956, p. 18; GONZÁLEZ PÉREZ, J. Responsabilidad…, cit., p. 46.

20.Entre otras, v. SSTS de STS de 20 enero de 1892, 2 de enero de 1899, 20 de febrero de 1900, 17 de diciembre de 1902, de 9 abril 1913, de 6 julio de 1917, 18 abril 1927, de 2 octubre 1934. También SSTS de 21 mayo 1961 y de 10 mayo 1963, que si bien eran posteriores a la LEF de 1956 enjuiciaban sobre supuestos anteriores a ella y por lo tanto aplican la legislación anterior, en particular la última de las sentencias citadas afirma con rotundidad: “La imputabilidad de la Administración no es meramente subsidiaria o refleja a tenor del artículo 1903 del CC, sino propia y directa, como comprendida en el artículo 1902”. GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T. R. Curso de Derecho Administrativo II, Civitas. Madrid, 2004, pp. 368 y 369.

21.Según la STS de 7 de enero de 1898: “Tratándose de actos ejecutados por los empleados en el desem-peño de las funciones propias de su cargo no cabe suponer por parte del Estado culpa, ni siquiera negligencia, en la organización de los servicios públicos y en la designación de sus agentes, sino, por el contrario, la previsión humanamente posible”.

22.Esta fue la interpretación dominante, entre otras razones, según LEGUINA, porque en la época de publicación del CC, “la teoría orgánica adolecía todavía de muy escasa audiencia doctrinal, al menos entre los estudiosos del Derecho Privado,”. La responsabilidad civil…, cit., p. 161.

23.Vid. GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T.R. Curso de Derecho…, cit., p. 369; GONZÁLEZ PÉREZ, J. Responsabilidad…, cit., p. 46.

24.Vid. DUGUIT, L. Las Transformacions générales du Droit privé depuis le Code Napoleon, Librairie Félix, Alcan. París, 1920, p. 127.

25.La STS (Sala 3ª.), de 15 de enero de 2013 (RJ 2013, 1866), señala las diferencias entre responsabilidad patrimonial y expropiación forzosa: “…Es tal la intervención o incidencia de este principio de responsabilidad en el ámbito patrimonial de las personas, que se ha llegado a asimilar a la expropiación forzosa, de tal manera que así como en esta última la actuación de la Administración va dirigida, por motivo de interés general, a causar una disminución del patrimonio en otro sujeto, en la primera ese efecto no se produce de forma intencionada. En el supuesto de la expropiación, la compensación al perjudicado se efectúa a través del justiprecio, mientras que en la responsabilidad patrimonial se lleva a cabo mediante la indemnización u otras medidas reparadoras…”.

26.Vid. GARCÍA DE ENTERRÍA, E. Los principios…, cit., pp. 176 y ss.

27.Vid. “La responsabilidad de las Administraciones públicas en España: una nota introductoria”, en Responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, Cuadernos de Derecho Judicial (CDJ), CGPJ, 1996, pp. 399 a 436.

28.Además, según este artículo “dará lugar a indemnización toda lesión que los particulares sufran en sus bienes o derechos, siempre que sean susceptibles de ser evaluados económicamente”.

29.A diferencia del art. 409.2 LRL 1950 que en estos casos reconocía una responsabilidad “subsidiaria” del Estado.

30.Cfr. SSTS (Sala 1ª.) de 17 diciembre 1985 (RJ 1985, 6591) y de 18 marzo de 1988 (RJ 1988, 2217), entre otras.

31.Vid. GARRIDO FALLA, F. “Los límites de la responsabilidad patrimonial: una propuesta de reforma legislativa”, REDA, núm. 94, 1997, p. 188. Este autor plantea una propuesta de modificación del artículo 139.1 de la LRJAP-PAC por la expresión que se contiene en el artículo 106.2 CE, suprimiendo la expresión “normal o anormal”. Según este autor, “para evitar el deslizamiento a un seguro global de los meros accidentes de los administrados en sus relaciones con la Administración pública, se propone que el inciso final del 139.1 quede redactado así: “sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.

32.El art. 121 CE dispone: “Los daños causados por error judicial, así como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia darán derecho a una indemnización a cargo del Estado, conforme a la Ley”.

33.No obstante, no faltan posturas que niegan la consagración constitucional de la responsabilidad administrativa objetiva, al ser la misma Constitución la que se remite al legislador ordinario para que configure normativamente este sistema de responsabilidad. Cfr. DE AHUMADA RAMOS, F.J. La Responsabilidad, Patrimonial de las Administraciones Públicas. Elementos estructurales: Lesión de los derechos y Nexo Causal entre la Lesión de Derechos y el Funcionamiento de los Servicios Públicos, Aranzadi. Pamplona, 2004, p. 37. Según este autor “los constituyentes no se han querido pronunciar sobre los caracteres configuradores del sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración. La omisión de la cláusula funcionamiento normal o anormal en el artículo 106.2 CE debe ser interpretada en relación con la afirmación contenida en el mismo precepto, según la cual la responsabilidad por funcionamiento de los servicios públicos tendrá lugar en los términos establecidos en la ley”.

34.En el ámbito autonómico, en la misma línea, el artículo 12. 2 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico, establece que “será de aplicación a la Administración de las comunidades autónomas la legislación sobre expropiación forzosa y sobre el sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración”. Del mismo modo en la legislación local, el artículo 54 de la Ley de Bases de Régimen Local, de 2 de abril de 1985 (en adelante LBRL) se remite a la legislación estatal en materia de responsabilidad de la Administración.

35.Así lo han entendido entre otros, GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y FERNÁNDEZ RODRIGUEZ. A. Curso II…cit., p. 373; BLANQUER CRIADO, D.V. La Responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, INAP. Madrid, 1997, pp. 79 y ss; LASO BAEZA, V. “El nuevo régimen de los supuestos indemnizatorios en la Ley 6/1998, de 13 de abril”, RDU, núm. 163, 1998, pp. 137 ss. GARCÍA GÓMEZ DE MERCADO, F. “Responsabilidad de la Administración tras la Ley 6/1999”, Act. Adm., 32, 1999, p. 894.

36.De gran interés en el ámbito de la responsabilidad patrimonial de las corporaciones locales resulta el trabajo de MORENO MOLINA, J.A. Y MAGÁN PERALES, J.M. La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas y, en especial, de las Corporaciones Locales. Un estudio desde el análisis de la jurisprudencia, El Consultor de los Ayuntamientos y los Juzgados. Madrid, 2005.

37.Vid. PAREJO ALFONSO, L.J. “Objeto y ámbito de aplicación de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas. Las relaciones interadministrativas” en Comentarios a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, Editado por la Consejería de Hacienda de la Comunidad de Madrid. Madrid, 1999, pp. 35 y 36.

38.Algunos Estatutos de Autonomía atribuyen competencias legislativas en la responsabilidad de la Administración autonómica e incluso local, entre ellos: Cataluña (art. 159.5.); País Vasco –art.11.1.b); Comunidad Valenciana (art. 31); Andalucía (art.47.4); Navarra –art. 57.a); Baleares (art. 31.1). Los posibles conflictos han de resolverse con base en el principio de supremacía constitucional e interpretación de estos Estatutos siempre de conformidad con la Constitución, como dispone la STC de 4 de mayo de 1982 (RTC 1982, 18)

39.Vid. BLANQUER CRIADO, D…, cit., p. 83.

40.Entre la legislación autonómica, vid. la LRJPAPCat. (Ley 26/2010, de 3 de agosto) que en su art. 81 establece que: “1. Los ciudadanos tienen derecho, en los términos que establecen la legislación básica, la presente ley y la normativa de desarrollo, a ser indemnizados por las administraciones públicas de Cataluña de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre y cuando la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, excepto en los casos de fuerza mayor o de daños que los ciudadanos tengan el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley.2. El daño alegado debe ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o un grupo de personas.3. El daño alegado por los ciudadanos no puede ser consecuencia del incumplimiento de los deberes establecidos por el artículo 30 y demás normativa vigente”. En términos parecidos, LGACM (Ley 3/1984, de 25 de abril) (arts. 42 a 45); Ley 5/1983, de 30 de diciembre, del Consell de la Comunidad Valencia (arts. 77 a 79), entre otras.

41.La aplicación de preceptos de Derecho privado foral se muestra en sentencias dictadas por tribunales civiles, como ocurre en la SAP de Navarra de 19 febrero 1998 (AC 1998, 366), sobre responsabilidad de la Diputación Foral por accidente de circulación debido a la realización de obras en la carretera. Esta sentencia reconoce la responsabilidad de la Administración aplicando la citada Ley 488, en estos términos: “ En definitiva, por aplicación de lo establecido en la Ley 488 del Fuero Nuevo de Navarra, y, en cualquier caso, no habiendo acreditado, como la incumbía, la Comunidad Foral demandada haber adoptado medidas que evidenciaran el cumplimiento diligente de su obligación de prevenir riesgos, siendo ajena al que suponía el mal estado de la calzada, incluida, en su caso, su función de satisfacción de un servicio público; ante todo ello sólo cabe concluir que debe ser condenada dicha Comunidad demandada al abono de las indemnizaciones correspondientes, dada la culpa que le es atribuible en relación con los hechos enjuiciados”. Sin embargo, los tribunales del orden contencioso mantienen el régimen general de responsabilidad de las Administraciones vigente en la correspondiente legislación administrativa. Entre otras, v. las SSTS (Sala 3ª.) de 30 noviembre 1985 (RJ 1985, 6508), sobre responsabilidad por daños en vehículos ocasionados por desprendimientos en la carretera, debido a señalización de zona de seguridad insuficiente, de 2 julio 1984 (RJ 1984, 4651), sobre accidente de vehículo de transporte por hundimiento de la carretera que declara improcedente la indemnización a cargo de la Diputación foral titular de la vía. Del mismo modo, aplican el mismo régimen legal las SSTSJ de Navarra de 23 junio 1998 (RJCA 1998, 1914), sobre accidente por existencia de zanja abierta en carretera de competencia de la Diputación Foral de Navarra y de 26 julio 1996 (RJCA 1996, 922) relativa a accidente de tráfico por colisión con unos tubos de hierro sin señalizar.

42.Vid. CUETO PÉREZ, M. “Avances y retrocesos en la responsabilidad de las Administraciones Públicas tras la reforma de la Ley 30/1992”, RAP, núm. 152, 2000, p. 269 y ss.

43.El preámbulo de la LRJAP-PAC, en su apartado 15, establece que: “el título X, ‘De la responsabilidad de las Administraciones públicas y de sus Autoridades y demás personal a su servicio’, incorpora la regulación de una materia estrechamente unida a la actuación administrativa y que constituye, junto al principio de legalidad, uno de los grandes soportes del sistema. Se hace así realidad la previsión contenida en el artículo 149.1.18°. de la Constitución sobre el establecimiento de un ‘sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas’. En lo que a la responsabilidad patrimonial se refiere, el proyecto da respuesta al pronunciamiento constitucional de indemnización de todas las lesiones que los particulares sufran en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, de acuerdo con las valoraciones predominantes en el mercado, estableciendo además la posibilidad de que hasta un determinado límite pueda hacerse efectiva en el plazo de treinta días, siempre que la valoración del daño y la relación de causalidad entre la lesión y el funcionamiento normal o anormal del servicio público sean inequívocos”.

44.Art. 139.1 LRJAP-PAC.

45.Art. 139.3 LRJAP-PAC.

46.Art. 140 LRJAP-PAC.

47.Art. 142.1 LRJAP-PAC.

48.Art. 143 LRJAP-PAC.

49.Además, según la STS (Sala 1ª.) de 3 marzo 1998 (RJ 1998, 926) la LRJAP-PAC viene a consagrar lo dispuesto en el artículo 215 del Tratado Constitutivo CEE –TCCEE–, sobre la necesidad de concentrar las reclamaciones existentes contra la Administración.

50.Vid. LEGUINA VILLA, J. “La reforma de la Ley de Procedimiento”, JA, 7, 2000, p. 12.

51.Según el 141.1: “Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. No serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos”.

52.Vid. LEGUINA VILLA, J. “La reforma…”, cit., p. 13.

53.De acuerdo con este artículo: “Cuando las Administraciones públicas actúen en relaciones de derecho privado, responderán directamente de los daños y perjuicios causados por el personal que se encuentre a su servicio, considerándose la actuación del mismo, actos propios de la Administración bajo cuyo servicio se encuentre. La responsabilidad se exigirá de conformidad con lo previsto en los artículos 139 y siguientes de esta Ley”.

54.Según el artículo 224 del ROFRJFL: “1. Cuando la entidad local explote una industria o empresa como persona jurídica de Derecho privado, le serán aplicables las disposiciones del Código Civil sobre responsabilidad por daños y perjuicios. 2. En tales casos asumirá respecto de los actos ejecutados por los em-pleados en dicha explotación la calidad de dueño y patrono de la empresa a efectos de la responsabilidad que pudiera contraer por hecho ilícitos de esos agentes constitutivos de daños a las personas, a los bienes o a los derechos de terceros. 3. Los perjudicados habrán de interponer la reclamación a que se refiere el artículo 212 de este Reglamento con carácter previo a la formulación correspondiente de la demanda judicial. Contra el acuerdo o resolución que recaiga procederá la acción correspondiente ante los Tribunales en juicio ordinario”.

55.Vid. SALA SÁNCHEZ, P. “Reflexiones puntuales sobre algunos aspectos de las nuevas Leyes de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y de Régimen Jurídico del Sector Público”, RECE, núm. 54, vol. XVIII, 2016, p. 13-37

56.Vid. GARCÍA RUBIO, F; FUENTES I GASÓ, JR. La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas tras la nueva Ley del Régimen jurídico del sector público, Atelier. Barcelona 2017, p. 24.

57.Considero de obligada lectura en este punto el artículo de SANTAMARÍA PASTOR, J.A. “Los proyectos de Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y del Régimen Jurídico del Sector Público”, Documentación Administrativa, núm. 2, 2015.

58.Vid. COLLADO MARTÍNEZ, R.M. “Algunas notas sobre la responsabilidad patrimonial en las leyes 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y 40/2015, de 1 de octubre del régimen jurídico del Sector Público”, Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid, núm. 34, 2016, p. 158

59.Vid. SANTAMARIA PASTOR, J. A. “Reformas incompletas, proyectos de futuro: El régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común”, Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid, núm. 34, 2016, p. 27

60.Esta operación de integrar el actuar electrónico de la administración, tampoco está exenta de críticas. Por ejemplo: FERNÁNDEZ FARRERES, G. “Las nuevas Leyes del Régimen Jurídico del Sector Público y del Procedimiento Administrativo Común: entre la cosmética y el enredo”, Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid, núm. 34, 2016, p. 61

61.Vid. LEGUINA VILLA, J. “El fundamento de la responsabilidad de la Administración”, REDA, núm. 23, 1997, p. 523 y ss.

62.Vid. MORENO MOLINA, J.A. “Las novedades en la regulación por las leyes 39 y 40/2015 de la responsabilidad patrimonial y la potestad sancionadora de las administraciones públicas”, REDA, núm.179, 2016, p, 101

63.Accesible en: http://www.legaltoday.com/informacion-juridica/jurisprudencia/social/sentencia-prestacion-ip-accidente (Última vez accedido: 12-01-2019).

64.Vid. DOMÍNGUEZ MARTÍNEZ, P. “El daño moral derivado de la muerte y lesiones corporales” en El daño moral y su cuantificación (Dirigido por GÓMEZ POMAR, F; MARÍN GARCÍA, I), Bosch. Barcelona, 2017, p. 263

65.Vid. MORENO MOLINA, J.A. “Las novedades en la…”, cit., p. 109.

66.Vid. GARCÍA RUBIO, F; FUENTES I GASÓ, JR. “La responsabilidad patrimonial…”, cit., p. 26.

67.Vid. GARCÍA RUBIO, F; FUENTES I GASÓ, JR. La responsabilidad patrimonial…, cit., p, 26.

68.Cfr. Sentencias del TJUE de 19 de noviembre de 1991, asuntos acumulados C-6/90 y C-9/90, Francovich; de 16 de diciembre de 1993, asunto C-334/92, Teodoro Wagner Miret; de 14 de julio de 1994, as. C-91/92, Paola Faccini Dori; de 26 de marzo de 1996, asunto 392/93, The Queen; de 8 de octubre de 1996, asuntos acumulados C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 y C-190/94, Erich Dillenkofer y de 30 de septiembre de 2003, asunto C-224/01, Gerhard Köbler.

69.Vid. SALA SÁNCHEZ, P. “Reflexiones puntuales sobre…”, cit., p. 36