Читать книгу Responsabilidad por daños a la salud: actos sanitarios y contaminación acústica - María Zaballos Zurilla - Страница 11

La Constitución española de 1978 consagra en su artículo 9.3, el principio de responsabilidad de todos los poderes públicos. Sin embargo, es esencialmente el art. 106.2 CE el que consagra un sistema de responsabilidad objetiva, directa y extensible a todo daño, tanto moral como patrimonial, que las Administraciones hayan ocasionado como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.

Según el artículo 106.2 CE, “los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.

El precepto constitucional estableció la responsabilidad de las Administraciones públicas en términos amplios y generosos, recogiendo la tradición española desde la LEF (art. 121) y la LRJAE (art. 40), que se han analizado anteriormente.

Como señalan de modo idéntico las sentencias del Tribunal Supremo (Sala 3ª.), 2 de febrero de 1980 (RJ 1980, 743); 4 de marzo (RJ 1981, 894) y 5 de junio de 1981 (RJ 1981, 2550); 25 de junio de 1982 (RJ 1982, 4852); 16 de septiembre de 1983 (RJ 1983, 4543); 25 de septiembre de 1984 (RJ 1984, 4685); 17 de noviembre de 1990 (RJ 1990, 9172); 7 de octubre de 1991 (RJ 1991, 7521) y 29 de febrero de 1992 (RJ 1992, 2789), entre otras muchas del alto Tribunal:

“…La responsabilidad directa y objetiva de la Administración (…), consagrada en toda su amplitud en los artículos 40 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones del Estado y 121, 122 y 123 de la Ley de Expropiación Forzosa y concordantes de su Reglamento, ha culminado, como pieza fundamental de todo Estado de Derecho, en el artículo 106.2 de la Constitución española de 1.978, al establecer que los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes o derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.

La referencia a este funcionamiento de los servicios se hace en sentido genérico, prescindiendo de la anterior distinción sobre la normalidad o anormalidad en el mismo. Por otro lado, desde el punto de vista del sujeto responsable, la responsabilidad reconocida en la CE no sólo es imputable a la Administración del Estado sino a todas las Administraciones Públicas, recogiendo el criterio que ya se confirmaba en algunas sentencias preconstitucionales.

La fórmula genérica utilizada por la CE sobre “funcionamiento de los servicios públicos”, sin distinción entre funcionamiento normal o anormal, ha tenido respuesta en la doctrina, que entiende que si el constituyente ha obviado esa precisión lo ha hecho justificadamente31. Con esta expresión parece ser que la licitud o culpa de la Administración causante del daño ha sido sustituida por el punto de vista objetivo del daño efectivamente causado, cuando el perjudicado no tiene obligación de soportarlo. Se trata de centrar la objetividad de esta responsabilidad más que en la normalidad o no de la actuación de la Administración, en la antijuridicidad del daño, entendida como la ausencia de obligación del lesionado de soportar el daño. Esto diferencia, además, estos daños de los expropiatorios.

Por otro lado, la falta de referencia al carácter anormal o no del funcionamiento del servicio podría tener también algún significado cuando la CE se refiere después a la responsabilidad del “Estado” por los “daños causados por error judicial” y por los “que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia” y no se refiere al “funcionamiento de la Administración de Justicia” en general. Además, cuando se especifica el sujeto pasivo de esta responsabilidad no se utiliza el término “Administración Pública”, sino “Estado”32. Ello limita el ámbito del sujeto imputable33.

Entre otras novedades, en coherencia con la antijuridicidad como fundamento de esta responsabilidad, la CE separa responsabilidad de expropiación, antes relacionadas. De este modo, el instituto de la expropiación se encuentra recogido en el artículo 33.3 CE.

Continuando con el art. 106.2 CE, debo resaltar que, a diferencia de la LRJAE de 1957, este artículo no distingue la responsabilidad de la Administración en relaciones de derecho público y derecho privado, lo cual desde un punto de vista procesal no constituye sino un argumento favorable a la unidad de jurisdicción en esta materia, que la LJCA de 1956 ya preconizaba al reconocer competente a la Jurisdicción contencioso – administrativa en materia de responsabilidad de la Administración sin excepción y que en la actualidad ha quedado definitivamente solucionado.

Otro precepto esencial en esta materia es el relativo a la competencia del Estado para dictar o modificar normas sobre responsabilidad de la Administración. Me refiero al art. 149.1.18ª. CE que atribuye competencia exclusiva al Estado respecto al sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas. De este modo, las Comunidades Autónomas y la Administración Local34 deberán ajustarse a la regulación general sin perjuicio de las especialidades procedimentales que les reconoce este artículo. La sujeción a la regulación general debe ser referida al “sistema” de responsabilidad patrimonial de todas las Administraciones Públicas y no sólo a la legislación básica35. El “sistema” de responsabilidad que debe ser respetado en la regulación que hagan las demás legislaciones estatal, autonómica, o local36 debe ser entendido como “institución general e independiente del régimen sustantivo concreto de los distintos servicios o las diferentes actividades desarrolladas por las Administraciones Públicas”37. El reconocimiento de esta competencia legislativa a favor del Estado no excluye que las CCAA puedan regular nuevos supuestos indemnizatorios siempre que respeten el sistema que el Estado consagre38 y “en la medida en que se dispongan medidas de coherencia y criterios de articulación entre los distintos regímenes de cobertura”39.

Por todo ello, la mayoría de las legislaciones autonómicas se remiten a la legislación del Estado. Como ejemplo, la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid (LGACM), dispone en el art. 55.1 que “La responsabilidad patrimonial de la Comunidad de Madrid por los daños ocasionados a los ciudadanos en cualquiera de sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, se regirá por la legislación básica del Estado en la materia y por las disposiciones que la Comunidad de Madrid dicte en el ejercicio de sus propias competencias”. Otras disposiciones autonómicas, sin embargo, no se remiten expresamente a la legislación general y contienen normas propias que fundamentalmente son reiterativas y complementarias de la regulación general estatal40. Esto conforma uno de los caracteres de este sistema de responsabilidad, es decir, es un sistema de responsabilidad general, que se aplica a todas las Administraciones Públicas.

Aunque el régimen general de la LRJAP-PAC es el aplicable cualquiera sea la Administración responsable, lo cierto es que, en ocasiones, cuando se enjuicia la responsabilidad de la Administración autonómica que tiene derecho foral legislado en esta materia, se utilizan los preceptos de Derecho privado contenidos en su legislación. Este es el caso de Navarra, cuya Ley 1/1973, de 1 de marzo de 1973, por la que se aprueba la Compilación de Derecho Civil Foral de Navarra, (modificada por la Ley Foral de 1 de abril de 1987), contiene un precepto semejante al artículo 1902 del CC. Se trata de la Ley 488.2, según la cual, “quien por negligencia cause daño en patrimonio ajeno deberá indemnizarlo según las circunstancias de cada caso”. Esta disposición ha sido aplicada por los tribunales en el enjuiciamiento de esta responsabilidad. Sin embargo, la especialidad foral señalada no altera el sistema general de responsabilidad de las Administraciones aplicable41.