Читать книгу Anuario de Derecho Administrativo 2018 - Miguel Ángel Recuerda Girela - Страница 52

Descartado, al menos de momento, que los servicios prestados por Cabify y Uber supongan incurrir en prácticas desleales, conviene abordar si existen o no limitaciones cuantitativas para la emisión de licencias VTC a las empresas de arrendamiento de vehículos con conductor, con las que aquellas guardan la oportuna relación comercial.

Adelantamos desde este mismo momento, que los citados títulos habilitantes que fueron solicitados entre 2009 y finales de 2015, no tienen la más mínima restricción cuantitativa, lo que está permitiendo que las empresas de intermediación de vehículos con conductor, obtengan por vía judicial miles de licencias VTC adicionales.

Sin embargo, a partir de dicho espacio temporal, se sucede, vía reglamentaria, la restricción de una licencia VTC por cada 30 licencias de auto-taxi.

Conviene proceder seguidamente a analizar con más detalle dicha cuestión, que en modo alguno se ha tornado baladí, amén de no resultar pacífica, habida cuenta que, ante las presiones del sector del taxi, buena parte de las Administraciones competentes, entre 2009 y 2015, bloquearon el otorgamiento de nuevas autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor (VTC), en base al artículo 181.2 del Reglamento de la LOTT aprobado por RD 1211/1990, de 28 de septiembre y al artículo 14.1 de la Orden FOM/36/2008, en virtud de los cuales se permitía denegar de forma discrecional tales títulos habilitantes siempre y cuando existiese una desproporción manifiesta entre el número de permisos de esta clase otorgados en la zona en que esté situado el municipio y los potenciales usuarios del servicio.

Al objeto de poder clarificar la cuestión que se formula, deberemos de plantear los siguientes tres escenarios:

1.º Las solicitudes de autorización VTC presentadas con posterioridad a la liberalización promulgada por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre (Ley Omnibus), pero antes de la entrada en vigor del artículo 48 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres –LOTT–, redactado por la Ley 9/2013, de 4 de julio, a las que le son íntegramente aplicables las consideraciones expuestas en diversos pronunciamientos del Alto Tribunal, entre los que cabe citar las sentencias de 27 de enero de 2014 (dos sentencias con esa fecha dictadas en los recursos de casación 5892/2011 [RJ 2014, 676] y 962, 2012 [RJ 2014, 674]), 29 de enero de 2014 (cuatro sentencias con esa fecha dictadas en los recursos de casación 527/2013 [RJ 2014, 698], 105/2012 [RJ 2014, 1849], 384/2012 [RJ 2014, 699] y 2169/2012 [RJ 2014, 1287]) y 30 de enero de 2014 (dos sentencias dictadas en los recursos de casación 4163/2012 [RJ 2014, 798] y 110/2012 [RJ 2014, 938]). De la fundamentación jurídica de la resolución judicial primeramente citada –sentencia de 27 de enero de 2014 (casación 5892/2011 [RJ 2014, 676]) –, interesa reproducir aquí el siguiente fragmento:

«(...) Sexto. Las consideraciones expuestas en nuestra sentencia de 14 de febrero de 2012 son trasladables al presente supuesto. Las modificaciones que la Ley 25/2009 (artículo 21) introdujo en la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, en lo que se refiere al régimen jurídico del servicio de arrendamiento de vehículos con conductor, han de ser interpretadas, según entonces afirmamos, a la luz de que el ejercicio de aquella actividad es libre y que los únicos requisitos subsistentes para desempeñarla son los que deriven de la regulación de la propia Ley 16/1987 sobre el transporte discrecional de viajeros, regulación a la que remite el artículo 134.2 de dicha Ley en su nueva redacción. Desde esta perspectiva, ninguna norma de rango legal permitía, a partir de la entrada en vigor de la Ley 25/2009, que el número de autorizaciones para prestar el servicio de alquiler de vehículos con conductor pudiera condicionarse cuantitativamente en los términos que disponían tanto el artículo 181.2 del Reglamento de desarrollo de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres en la versión previa a la incluida en el aprobado por Real Decreto 1211/1990, (no modificada por éste) cuando el artículo 14.1 de la Orden FOM/36/2008.

Uno y otro han de considerarse, por lo tanto, derogados desde que entró en vigor la Ley 25/2009, como acertadamente resolvió el Tribunal de instancia».

Por tanto, resumiendo, tras la Ley Omnibus (finales del año 2009), hemos de entender que no existe limitación cuantitativa en el otorgamiento de dichos permisos, al considerar que los artículos que imponían restricciones al respecto, artículo 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre y el artículo 14 de la Orden FOM/36/2008, aunque siguen insertos en ambas normativas, han quedados tácitamente derogados.

2.º Las solicitudes de autorización VTC presentadas con posterioridad a la entrada en vigor del artículo 48 LOTT, redactado por la ley 9/2013, de 4 de julio, y antes de que se produzca su desarrollo reglamentario, que finalmente vendría dado por Real Decreto 1057/2015, de 21 de noviembre.

El mentado artículo 48 LOTT, queda redactado de la siguiente forma:

«El otorgamiento de las autorizaciones de transporte público tendrá carácter reglado por lo que sólo podrá denegarse cuando no se cumplan los requisitos exigidos para ello. No obstante, y de conformidad con las normas comunitarias y demás disposiciones que, en su caso, resulten de aplicación, cuando la oferta de transporte público de viajeros en vehículos de turismo se encuentre sujeta a limitaciones cuantitativas en el ámbito autonómico o local, podrán establecerse limitaciones reglamentarias al otorgamiento tanto de nuevas autorizaciones habilitantes para la realización de transporte interurbano en esa clase de vehículos como de las que habilitan para el arrendamiento de vehículos con conductor».

Como puede apreciarse de una mera lectura de dicho precepto, éste permite que se establezcan limitaciones reglamentarias al otorgamiento de nuevas autorizaciones VTC.

Cabe plantearse, por tanto, ¿resultan de aplicación las restricciones establecidas en el artículo 181 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres aprobado por el RD 1211/1990, de 28 de septiembre, que ha sido considerado tácitamente derogado por el Alto Tribunal (como hemos esbozado ut supra), tras la Ley Omnibus que liberalizaba el mercado?.

Vayamos por partes. El tenor literal del referido artículo 181.2, vislumbra:

« El correspondiente Ayuntamiento podrá valorar las circunstancias externas concurrentes a la hora de emitir su informe sobre la procedencia del otorgamiento de las autorizaciones solicitadas, debiendo tenerse en cuenta la distinta naturaleza y el carácter diferenciado del arrendamiento con conductor y de los servicios de transporte en vehículos de turismo. Cuando el correspondiente Ayuntamiento haya emitido su informe favorable y se cumplan los requisitos a que se refiere el punto anterior, el órgano competente sobre el transporte interurbano, otorgará la autorización solicitada, pudiendo únicamente denegarla si existe una desproporción manifiesta entre el número de autorizaciones de esta clase otorgadas en la zona en que esté situado el municipio de que se trate y los potenciales usuarios del mismo en dicha zona, o se incumple algunos de los requisitos exigibles».

Asimismo, artículo 14 de la Orden FOM/36/2008, dispone:

«1. El órgano competente podrá denegar la autorización solicitada si existe una desproporción manifiesta entre el número de autorizaciones de esta clase otorgadas en la zona en que esté situado el municipio y los potenciales usuarios del servicio.

En todo caso, se entenderá que es manifiesta la referida desproporción y que, en consecuencia, procede denegar la autorización, cuando la relación entre el número de autorizaciones de esta clase domiciliadas en la comunidad autónoma de que se trate y el de autorizaciones de transporte discrecional interurbano de viajeros en vehículos de turismo domiciliadas en la misma sea superior a una de aquéllas por cada treinta de éstas (...)».

Nuevamente, el Tribunal Supremo, en dicho espacio temporal (entre 2009 y finales del año 2015), vuelve a considerar que dichos preceptos se siguen encontrando tácitamente derogados. Concretamente, en su Sentencia 1713/2017, de 13 de noviembre de 2017 [RJ 2017, 4729], en cuyo Fundamento de Derecho Cuarto, se puede leer:

«Pues bien, no cabe sostener que las limitaciones y restricciones que resultan de los artículos 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (ROTT) aprobado por Real Decreto 1211/1990 y 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, sean compatibles con lo dispuesto concordadamente en la Ley 9/2013, de 4 de julio, y en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

Por lo pronto debe destacarse que el artículo 48.2 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, según redacción dada por Ley 9/2013, de 4 de julio, no autoriza cualquier clase de limitaciones o restricciones que se establezcan por vía reglamentaria, pues la remisión que hace el precepto legal contiene determinadas reservas y cautelas: de un lado, el establecimiento de limitaciones por vía reglamentaria habrá de hacerse “(...) de conformidad con las normas comunitarias y demás disposiciones que, en su caso, resulten de aplicación”; de otra parte, el posible establecimiento reglamentario de limitaciones no se contempla de forma amplia sino acotada, esto es, “(...) cuando la oferta de transporte público de viajeros en vehículos de turismo se encuentre sujeta a limitaciones cuantitativas en el ámbito autonómico o local”.

Por otra parte, el artículo 99.4 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, redactado también por la Ley 9/2013, establece que “(...) El arrendamiento de vehículos de turismo con conductor constituye una modalidad de transporte de viajeros y su ejercicio estará condicionado a la obtención de la correspondiente autorización, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 42 y 43.1 y lo que reglamentariamente se establezca con carácter específico en relación con dicha modalidad de transporte”.

Ello significa que la posibilidad de establecimiento de limitaciones por vía reglamentaria queda acotada en los preceptos de la propia Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres redactados por Ley 9/2013. Pero además, y en estrecha relación con lo anterior, procede también destacar la incidencia en este ámbito de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

El desarrollo reglamentario previsto en el artículo 48.2 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres redactado por Ley 9/2013 se produjo finalmente, como sabemos, por Real Decreto 1057/2015, de 21 de noviembre. Pero no procede que entremos a examinar aquí el contenido de sus disposiciones, ni su acomodo a las normas legales antes señaladas, pues es claro que el citado Reglamento no es aplicable ratione temporis al caso que nos ocupa».

En la misma dirección señalada, la reciente STS 3892/2017, de 13 de noviembre de 2017 [ECL: ES:TS:2017:3892].

Sentado cuanto antecede, se pronuncian voces más que autorizadas, que consideran que las empresas de arrendamiento de vehículos con conductor, podrán obtener miles de autorizaciones VTC, que fueron solicitadas entre 2009 y 2015, denegadas por las Administraciones competentes pero finalmente concedidas por medio de Resolución Judicial.

3.º Por último, descartada la existencia de limitaciones en el otorgamiento de licencias VTC tras la ley 25/2009, de 22 de diciembre (Ley Omnibus), cabe preguntarnos, si dicha circunstancia se mantendría con la entrada en vigor del Real Decreto 1057/2015, de 21 de noviembre, Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre, por el que se modifica el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, que sí que desarrolla el artículo 48.2 LOTT, y en cuyo artículo único, punto 3, reseña expresamente:

«En ejecución de lo que se dispone en el artículo 48.2 de la LOTT, cuando la oferta de transporte público de viajeros de turismo se encuentre sujeta a limitaciones cuantitativas en una comunidad autónoma o en alguno de los municipios que la integran, el órgano competente podrá denegar el otorgamiento de nuevas autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor a fin de mantener el adecuado equilibrio entre la oferta de ambas modalidades de transporte en su territorio.

Se entenderá en todo caso que se produce una situación de desequilibrio, y en consecuencia procederá denegar el otorgamiento de nuevas autorizaciones de arrendamiento de vehículo con conductor, cuando la relación entre el número de las existentes en el territorio de la comunidad autónoma en que pretendan domiciliarse y el de las de transporte público de viajeros en vehículos de turismo domiciliadas en ese mismo territorio sea superior a una de aquéllas por cada treinta de éstas.

No obstante, aquellas comunidades autónomas que, por delegación del Estado, hubieran asumido competencias en materia de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor, podrán modificar la regla de proporcionalidad señalada en el párrafo anterior, siempre que la que apliquen sea menos restrictiva que esa».

Tras esta nueva disposición reglamentaria, el Tribunal Supremo ha resuelto el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, contra el mentado Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre y contra la Orden FOM/36/2008, al considerar, entre otras cuestiones, que los límites cuantitativos impuestos a las licencias VTC, las restricciones geográficas en la prestación del servicio, y el establecimiento de un número mínimo para poder operar, son restricciones que carecen de justificación, obstaculizan la competencia efectiva en el transporte urbano de pasajeros en todo el territorio nacional, afectan negativamente a la innovación y, por tanto, reducen el bienestar general. En consecuencia, la CNMC considera que dichas restricciones deben ser eliminadas en aras a un mejor funcionamiento de la economía española.

El Alto Tribunal, sin embargo, en la reciente y más arriba mencionada STS 1913/2018, de 4 de junio de 2018, ha avalado tanto la polémica ratio 1/30 (no puede haber más de un coche VTC para cada 30 taxis), así como la ratio 80/20 de territorialidad (un coche VTC no puede desarrollar más del 20% de su actividad fuera de la comunidad en la que se ha concedido la licencia). Si bien considera que no se encuentra suficientemente justificada dicha proporción, entiende que se tratan de medidas idóneas y proporcionadas.

En cualquier caso, puntualiza, que “el límite reglamentario 1/30 es un límite máximo que puede ser rebajado por las administraciones competentes, permitiendo que haya más de una licencia VTC por cada 30 taxis”.

No obstante lo anterior, sí que da la razón a la recurrente, en el sentido de que anula la obligación de disponer de una flota de al menos siete vehículos pues, dicha medida, argumenta, “constituye una limitación a la actividad de VTC que excluye a pequeños empresarios del ejercicio de la misma y que carece, sin embargo, de una razón de interés general o de necesidad que la justifique. Resulta por tanto contraria a derecho y ha de ser anulada”.

Futuro incierto y poco halagüeño. Tanto las últimas actuaciones gubernativas como los recientísimos pronunciamientos jurisprudenciales, hacen que todo apunte a una nueva tendencia que pasa por homogenizar y extrapolar la regulación del taxi al de las tantas veces repetidas plataformas de intermediación en los servicios de transporte discrecional de viajeros.

Las huelgas y presiones periódicas del sector del taxi, están conllevando que el Gobierno adopte medidas urgentes y apresuradas, tendentes a limitar y restringir a toda costa, el marco de actuación de estas operaciones.

Así, entre las medidas recientemente adoptadas, se encuentra la aprobación, el pasado 29 de diciembre de 2017, por parte del Consejo de Ministros, del Real Decreto que establece normas complementarias en relación con la explotación de las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor (VTC), que intermedian plataformas como Cabify o Uber.

El Real Decreto incluye medidas regulatorias como la que impedirá la transmisión de las VTC durante un límite temporal de dos años desde su otorgamiento original.

Con ello, se pretende impedir las prácticas especulativas de aquellos que hubieran solicitado licencias de VTC con el único objeto de lucrarse con su inmediata reventa. Se trata de una medida, a nuestro juicio, realmente ideada para beneficiar al sector del taxi, que ante la reventa de licencias VTC, muchísimo más económicas, las licencias de auto-taxi quedan proporcionalmente depreciadas.

También incluye la creación de un registro único a nivel estatal, al que deberán comunicarse los servicios o trayectos en VTC con carácter previo a su realización, lo que a juicio de Fomento «facilitará la labor» de los servicios de inspección, asegurará la precontratación y evitará la captación de viajeros por las vías públicas.

Además, el Real Decreto «impondrá» que los vehículos que se adscriban a nuevas autorizaciones VTC obtenidas mediante sentencia judicial, cumplan los requisitos vigentes en este momento, con independencia de los existentes al tiempo de realizarse la solicitud original de la autorización, «con el fin de garantizar una calidad en la prestación de estos servicios».

Dicho Real Decreto ha recibido duras críticas, entre otros, de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), que ha interpuesto recurso contencioso administrativo contra el mismo.

Así, esta última, hizo público un Informe sobre el proyecto de real decreto por el que concluye que el mismo daña la competencia en el sector VTC, exigiéndose «cargas injustificadas y no proporcionadas».

Asimismo, entiende que tales medidas «desincentivan» la entrada de nuevos competidores a este mercado por «limitar su capacidad de abandonarlo», «resta liquidez al mercado secundario de licencias y, en última instancia, se perjudica a los pasajeros que utilizan las VTC».

A mayor abundamiento, resulta de interés traer a colación, el reciente Real Decreto Ley 3/2018, de 20 de abril (BOE de 21 de abril), por el cual impuso la ratio 1/30 (no puede haber más de un coche VTC para cada 30 taxis), así como la ratio 80/20 de territorialidad (un coche VTC no puede desarrollar más del 20% de su actividad fuera de la comunidad en la que se ha concedido la licencia), medidas éstas que, como hemos tenido ocasión de analizar, ya han sido avaladas por el Alto Tribunal (STS 1913/20018, de 4 de junio de 2018).

De igual manera, en aras a evaluar la posibilidad de que a corto-medio plazo, se endurezca la legislación para las mencionadas plataformas de intermediación con una clara homogeneización de la normativa exigida al sector del taxi, conviene traer a colación, el reciente fallo del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, emitido el pasado 21 de diciembre de 2017, con motivo de la cuestión prejudicial elevada por parte del Juzgado de lo Mercantil n.º 3 de Barcelona, en relación a la demanda interpuesta por la Asociación Profesional Elite Taxi, contra Uber, en la que solicitaba que dicho Juzgado declarase que las actividades de Uber vulneran la normativa en vigor siendo constitutivas, de prácticas engañosas y actos de competencia desleal, en el sentido de la Ley 3/1991, de 10 de enero, de Competencia Desleal.

El Juzgado de lo Mercantil n.º 3 de Barcelona, solicitó una decisión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, al considerar necesario que se dilucidase si Uber debe de disponer de la autorización administrativa previa por transporte público de viajeros exigida al sector del taxi en base al artículo 42.1 LOTT.

El Tribunal europeo, en un giro radical a la interpretación que hasta la fecha habían mantenido los Tribunales Españoles, ha declarado, en la Sentencia de 20 de diciembre de 2017 (asunto C-434/15) [TJCE 2017, 217], que el servicio que prestan las plataformas VTC que venimos analizando en el presente trabajo, no se limita a un servicio de intermediación consistente en conectar, mediante una aplicación para teléfonos inteligentes, a un conductor no profesional que utiliza su propio vehículo con una persona que desea realizar un desplazamiento urbano, sino que, por su operativa, forma parte integrante de un servicio global cuyo elemento principal es un servicio de transporte y, por lo tanto, que no responde a la calificación de servicio de la sociedad de la información.

En virtud de dicho posicionamiento, la respuesta del Tribunal de Justicia de la Unión Europea a la cuestión prejudicial evacuada, es que los servicios prestados por Uber deben calificarse como servicios en el ámbito de los transportes y, por tanto, dentro del ámbito de aplicación del artículo 58.1TFUE.

Con dicho planteamiento, podría resultar loable defender, que la alta instancia judicial europea, insta particularmente a España a homogenizar la normativa aplicable al servicio del autotaxi al del sistema operativo ideado por Cabify o Uber.

Tan es así, que hace escasos meses, concretamente el pasado 26 de enero de 2018, el Tribunal Supremo ha hecho suyo el criterio manifestado por el Tribunal Europeo, concluyendo que las plataformas VTC, con particular referencia a Uber, están sujetas al régimen de autorización de transporte expresamente exigida en el artículo 42.1 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT).

Todo ello al considerar, que si bien la actividad que desarrolla Uber, por sus particularidades, no pueden ser extrapoladas como tal al sector tradicional del taxi ni, por tanto, serle de aplicación la normativa de este último, sí que ha de ser identificado como un «servicio de transporte de viajeros» y no como una mera intermediación de personas.

Más concretamente, expone sobre tal particular:

«(...) la singularidad de la actividad que desarrolla Uber, B.V., que aunque considerada como un “servicio en el ámbito de los transportes” no puede ser identificada con el tradicional servicio de taxi, la que impide aplicar a aquélla la regulación y el régimen sancionador establecidos específicamente para este último –servicio de taxi– en la Ley autonómica».

Asimismo, he aquí lo relevante, reseña:

«(...) no es un mero servicio de intermediación, si no que constituye una parte sustancial de la prestación de servicio de transporte de viajeros».

Bajo este prisma hermenéutico, la Sala Tercera del máximo exponente judicial en nuestro país, ha estimado los recursos interpuesto por la Generalitat de Cataluña y ha revocado las sentencias de dos Juzgados de lo Contencioso de Barcelona que dieron la razón a Uber y anularon dos multas de 4.001 euros que le había impuesto la Administración autonómica catalana por infracción muy grave de la LOTT, en base a «la contratación como transportista o la facturación en nombre propio de servicios de transporte público discrecional de viajeros en vehículos de hasta 9 plazas, sin ser previamente titular de autorización de transporte».

El Supremo ordena así devolver las actuaciones a los dos Juzgados de instancia para que, con retroacción de las mismas al momento inmediatamente anterior al dictado de la sentencia, dicte una nueva resolviendo según proceda, pero en la que no podrá negar que la actividad desarrollada por Uber, B.V., está sujeta a la autorización exigida en el artículo 42.1 LOTT, ni que le resulta de aplicación el régimen sancionador previsto en dicha Ley.