Читать книгу Anuario de Derecho Administrativo 2021 - Miguel Ángel Recuerda Girela - Страница 55

El artículo 6.3.18 de las Normas del PGOUB, en su número 7, incluye como una situación posible del “Uso de Equipamiento”, el “Uso de Alojamiento Turístico”.

El cambio de calificación del uso de residencial a equipamiento implica, según los informes evacuados en el procedimiento por el Ayuntamiento de Bilbao, que no puedan acceder al régimen de VUT el 67% de las viviendas de Bilbao.

El Tribunal Supremo recuerda como un antecedente de su doctrina, si bien referida a la normativa sectorial turística de las comunidades autónomas, la Sentencia 625/2020, de 1 de junio (RC 4124/2018), en relación con el artículo 5.6 Decreto de la Junta de Galicia 12/2017, de 26 de enero, por el que se establece la ordenación de los apartamentos turísticos, viviendas turísticas y viviendas de uso turístico en la Comunidad Autónoma de Galicia, que manifestaba que “Las viviendas de uso turístico estarán situadas en suelo de uso residencial. Además, cuando la normativa urbanística lo permita, las viviendas de uso turístico podrán estar situadas en suelos de uso distinto al residencial. Los ayuntamientos podrán establecer limitaciones en lo que respecta al número máximo de viviendas de uso turístico por edificio o por sector.”. El TS no entró a enjuiciar el precepto concreto, por cuanto que entiende que el objeto del escrutinio recaerá en la concreta limitación que pueda establecer el Ayuntamiento en el futuro, si bien reconoce que “no es posible excluir a priori que en un determinado ayuntamiento concurran circunstancias que puedan constituir una razón imperiosa de interés general para limitar el número de viviendas de uso turístico”.

Con posterioridad analiza la principal doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo en materia de potestad de planeamiento, citando sentencias tales como las SSTS de 21 de octubre de 2020 (RC 6895/2018), 25 de marzo de 2010 (RC 1385/2006), 12 de diciembre de 2014 (RC 3058/2012), 20 de abril de 2011 (RC 1735/2007) y 17 de octubre de 2017 (RC 3447/2015), en las que se exponen que el ejercicio de la potestad de planeamiento está al servicio del interés general que puede ser cambiante con el paso del tiempo por lo que el planeamiento es dinámico para realizar los ajustes necesarios a las exigencias cambiantes del interés público, proscribiendo en todo caso la arbitrariedad. En definitiva, entiende que la competencia de ordenación urbanística que asume monopolísticamente la Administración, sin que pueda ser sustituida su discrecionalidad por los pronunciamientos judiciales en su función revisora conforme a la legalidad, tiene la tarea de observar el progreso de las necesidades de la ciudad y ofrecerles soluciones que considere más acordes para la mejor satisfacción de los intereses generales de la comunidad.

El Tribunal Supremo aprecia que el modelo tradicional urbanístico basado principalmente en las operaciones de ensanche o crecimiento ha cambiado por un modelo de ciudad compacta en el que adquiere una mayor importancia las operaciones de renovación, regeneración y rehabilitación de la ciudad existente. Así lo plasmó expresamente en su STS de 24 de junio de 2015 (RC 3657/2013), en la que se declaró que:

“La recepción del principio de desarrollo territorial y urbano sostenible en la Ley estatal 8/2007, de Suelo, y en el Texto refundido vigente, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, pretende desplazar la tradicional concepción desarrollista impulsora de un crecimiento urbano ilimitado por otra que lo controle, insistiendo en la regeneración de la ciudad existente frente a las nuevas transformaciones de suelo, si bien partiendo de la premisa de que desde la legislación estatal no se puede imponer un determinado modelo urbanístico. El preámbulo de la Ley, que se apoya expresamente en la Estrategia Territorial Europea y en la Comunicación de la Comisión sobre una estrategia temática para el medio ambiente urbano, expresamente señala que se propone un modelo de ciudad compacta y advierte de los graves inconvenientes de la urbanización dispersa y desordenada”.

De igual manera se pronuncia en el plano internacional la Organización de Naciones Unidades, cuando en el prólogo de la “Nueva Agenda Urbana” aprobada el 20 de octubre de 2016 en Quito, se declaró que:

“En esta era en la que vivimos un crecimiento sin precedentes de la urbanización, y en el contexto de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, el Acuerdo de París y otros acuerdos y marcos mundiales para el desarrollo, hemos llegado al momento decisivo en que entendemos que las ciudades pueden ser fuente de soluciones a los problemas a que se enfrenta nuestro mundo en la actualidad, y no su causa. Si está bien planificada y bien gestionada, la urbanización puede ser un instrumento poderoso para lograr el desarrollo sostenible, tanto en los países en desarrollo como en los países desarrollados”.

El Tribunal Supremo considera que el fenómeno de las VUT en los centros urbanos puede ocasionar una gentrificación de determinados lugares, cuando manifiesta que es:

“posible y previsible llegar a su desertización (gentrificación), en determinados lugares, al alterarse la forma de vida de los residentes habituales, debido a la transformación –de hecho– de un uso tradicional residencial, en otro, pujante y turístico, con todas la consecuencias que de ello se derivan, pues, es evidente que cuando más auténtico es un lugar, a más gente atrae, pero, cuanta más gente atrae, más se diluye su auténtica identidad, y con ello la vida de los residentes habituales del mismo lugar. Es, en síntesis, convertir las ciudades –o las partes esenciales de la mismas– en un a modo de parque temático, en vez de un lugar habitable y de convivencia. La ciudad se convierte en un problema y no en un sistema de solucionar los problemas de sus habitantes”.

Se trata de buscar un punto de equilibrio entre la actual configuración de las grandes ciudades y, por otra parte, de las exigencias de la libertad de mercado y liberalización de servicios, cuya competencia y defensa corresponde a la CNMC. Se trata, en definitiva, de una actuación normativa municipal de transformación, adaptación y modificación de los usos de determinadas ciudades –en el marco sus propias y genuinas políticas de vivienda– con la finalidad de asimilar las nuevas realidades sociales, consecuencia de la economía colaborativa, articulada a través de las plataformas digitales.

El TS ratifica la posibilidad de intervención de los Ayuntamientos a través de su competencia de ordenación urbanística, cuando declara que:

“Todo ello nos conduce a confirmar la posibilidad –y la necesidad– de intervención municipal en la materia, en uso y ejercicio de la potestad de planeamiento, que cuenta con un claro respaldo y legitimación democrática, y que, además, se nos presenta como realizada por la Administración más cercana al ciudadano, y articulada con un mayor grado de participación y conocimiento de la concreta realidad local”.

Sitúa la actuación urbanística reguladora de los usos en el marco de la regeneración y rehabilitación ciudadana, cuando dice:

“…y, en tal proceso, las VUT no pueden incidir negativamente ni alterar las expresadas líneas de actuación urbana, salvo que los mecanismos democráticos municipales así lo asumieran; esto es, la normativa –en principio liberalizadora– que defiende, como es su obligación, la entidad recurrente, no puede alterar el actual proceso urbanístico –la forma de vivir en la misma–, incidiendo negativamente en su transformación, pues el mismo va dirigido a la configuración de una ciudad compacta, como marco esencial de convivencia. Se trata, pues, de buscar un encaje jurídico a este tipo de viviendas –con un destino dinámico y coyuntural– en el marco de unas actuaciones públicas urbanísticas dirigidas –en su regeneración– al desarrollo urbano sostenible de las mismas”.

De lo que se trata es de verificar si la política municipal de Bilbao sobre las VUT vulnera o no el artículo 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, que establece el principio de necesidad y proporcionalidad de las autoridades competentes. Concretamente este precepto dispone que:

“1. Las autoridades competentes que en el ejercicio de sus respectivas competencias establezcan límites al acceso a una actividad económica o su ejercicio de conformidad con lo previsto en el artículo 17 de esta Ley o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, motivarán su necesidad en la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general de entre las comprendidas en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. 2. Cualquier límite o requisito establecido conforme al apartado anterior, deberá ser proporcionado a la razón imperiosa de interés general invocada, y habrá de ser tal que no exista otro medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica”.

El artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, define el contenido del concepto “razón imperiosa de interés general” en los siguientes términos:

“Razón definida e interpretada la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, limitadas las siguientes: el orden público, la seguridad pública, la protección civil, la salud pública, la preservación del equilibrio financiero del régimen de seguridad social, la protección de los derechos, la seguridad y la salud de los consumidores, de los destinatarios de servicios y de los trabajadores, las exigencias de la buena fe en las transacciones comerciales, la lucha contra el fraude, la protección del medio ambiente y del entorno urbano, la sanidad animal, la propiedad intelectual e industrial, la conservación del patrimonio histórico y artístico nacional y los objetivos de la política social y cultural”.

En el supuesto de autos, la razón imperiosa de interés general que legitime los límites al acceso de la actividad económica es la “protección del derecho a la vivienda” y a la “protección del medio ambiente y del entorno urbano”.

El TS antes de jurisdecir en el caso concreto, expone el contenido de la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 22 de septiembre de 2020, dictada en los asuntos acumulados C-724/18 y C-727/18 (Cali Apartments SCI y HX y le Procureur général près la cour d’appel de Paris y la Ville de Paris), en el que se enjuició la conformidad a Derecho Comunitario de la exigencia de la normativa francesa de una autorización previa “para el ejercicio de actividades de arrendamiento a cambio de una remuneración de inmuebles amueblados destinados a vivienda a clientes de paso que no fija en ellos su domicilio, efectuadas de forma reiterada y durante breves períodos de tiempo”. En concreto, los artículos L. 631-7 y L. 631-7-1 del Código de la Construcción y de la Vivienda francés, de los que, interpretados conjuntamente, se desprende que, “en los municipios franceses de más de 200.000 habitantes y en los de tres departamentos limítrofes con París, la actividad de arrendamiento de inmuebles amueblados destinados a vivienda a clientes de paso que no fijan en ellos su domicilio, efectuada de forma reiterada y durante breves períodos de tiempo, requiere, salvo excepción, una autorización de cambio de uso concedida por el alcalde del municipio en el que se ubica el inmueble de que se trata”.

El TJUE entendió que estaba justificada por una razón imperiosa de interés general la exigencia de una autorización administrativa previa como un instrumento para luchar contra la escasez de viviendas destinadas al arrendamiento y siempre que no existen otras medidas menos restrictivas que permitan conseguir el mismo objetivo. En el párrafo 62 –in fine–de la sentencia matiza que es aplicable:

“a un régimen de autorización previa aplicable en determinados municipios en los que la tensión sobre los arrendamientos resulta particularmente acusada, está justificada por una razón imperiosa de interés general como la lucha contra la escasez de viviendas destinadas al arrendamiento y es proporcionada al objetivo perseguido”.

El párrafo 65 manifiesta que la finalidad pretendida por la norma francesa con la autorización previa es:

“… establecer un mecanismo de lucha contra la escasez de viviendas destinadas al arrendamiento, con los objetivos de dar respuesta al deterioro de las condiciones de acceso a la vivienda y al aumento de las tensiones en los mercados inmobiliarios, en particular regulando las disfunciones del mercado, de proteger a los propietarios y a los arrendatarios y de permitir el incremento de la oferta de viviendas en condiciones respetuosas de los equilibrios de los territorios, en la medida en que la vivienda es un bien de primera necesidad y el derecho a una vivienda digna constituye un objetivo protegido por la Constitución francesa”.

El párrafo 68 manifiesta que el TJUE ha reconocido como razones imperiosas de interés general:

“las exigencias de la política de vivienda de protección oficial y de lucha contra la presión inmobiliaria, en particular cuando un mercado concreto experimenta una escasez estructural de viviendas y una densidad de población especialmente alta”.

En su Fundamento de Derecho Noveno entra a resolver el caso concreto analizado, recogiendo en primer término, los fundamentos de la Sala de Instancia por los que desestimaron el recurso de la CNMC, concluyendo que este novedoso tipo de viviendas turísticas que:

“puede sustraer del parque residencial previsto por el planificador para dar satisfacción al derecho a la vivienda de los ciudadanos, un número indeterminado de viviendas para destinarlas al alojamiento turístico, uso completamente ajeno al residencial”.

Y agregando que no se puede:

“dejar en manos del mercado … al libre albedrío de los propietarios de las viviendas … puesto que ello puede poner en peligro el derecho a la vivienda de los ciudadanos, ya sea por la insuficiencia del parque residencial resultante, por el encarecimiento de los arrendamientos con una finalidad residencial”.

La Sala de lo Cont-adm del TS concluye que es

“evidente que nos encontramos ante un supuesto en el que la intervención normativa municipal estaba más que legitimada por cuanto tal intervención –ubicando la VUT en el ámbito urbanístico equipamental de la ciudad de Bilbao– iba claramente, y sin duda, dirigida a la protección del “derecho a la vivienda”, digna y adecuada, en los términos requeridos por la Constitución española así como al control –evitando el deterioro– del denominado, por la Directiva de Servicios, “entorno urbano”.

Estos dos conceptos, protección del derecho a la vivienda y del entorno urbano, son razones imperiosas de interés general, y la intervención municipal en el ejercicio de su potestad de planeamiento calificando las VUT como equipamientos,

“no va encaminado –en modo alguno– a la exclusión de la normativa europea y española sobre competencia, sino, más al contrario, a posibilitar la efectiva conciliación, de la citada y lícita actividad económica del alquiler vacacional, con la organización del régimen interno de la ciudad, posibilitando la convivencia residencial estable y habitual con una actividad caracterizada por su transitoriedad y falta de permanencia, al responder a circunstanciales necesidades alojativas”.

Finalmente manifiesta que:

“En ese marco, la calificación –desde una perspectiva urbanística– de las VUT como una actividad de equipamiento –impidiendo su consideración urbanística como estrictamente residencial– se nos presenta como razonable y, sobre todo, suficientemente motivado por el Ayuntamiento de Bilbao, que respeta, con su actuación –y con la justificación que ofrece de su norma reglamentaria– los ya más que conocidos criterios de proporcionalidad, claridad, objetividad, antelación, transparencia y accesibilidad, previstos en la Directiva de Servicios”.