Читать книгу Handbuch Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess - Thomas Elwell Jacob - Страница 380

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§ 56 Abs. 1 VwVfG kommt zur Anwendung, wenn der Vertragspartner keinen Anspruch auf die behördliche Leistung hat, sondern diese im Ermessen der Behörde steht. In diesem Fall muss die Gegenleistung des Vertragspartners vier Voraussetzungen erfüllen, nämlich für einen bestimmten Zweck im Vertrag vereinbart worden sein, der Behörde zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben dienen, den gesamten Umständen nach angemessen sein und im sachlichen Zusammenhang mit der vertraglichen Leistung der Behörde stehen.

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Zweckbestimmung. Die Zweckbestimmung (§ 56 Abs. 1 Satz 1 VwVfG) hat eine Kontroll- und Schutzfunktion zugunsten des Vertragspartners der Behörde.[865] Sie muss hinreichend bestimmt sein, sich erkennbar auf den konkreten Einzelfall beziehen und darf sich nicht in einer pauschalen oder schematischen, beliebig austauschbaren Zielbestimmung erschöpfen.[866] Sie muss sich zwar zweifelsfrei, aber nicht allein aus der Vertragsurkunde ergeben; die Erkennbarkeit genügt, solange die Vertragsurkunde hinreichende Anhaltspunkte enthält.[867]

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Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Die Gegenleistung des Vertragspartners der Behörde muss „zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben“ dienen ( § 56 Abs. 1 Satz 1 VwVfG). Damit sind alle dem legitimen öffentlichen Interesse dienenden Aufgaben gemeint, für deren Erfüllung die vertragschließende Behörde sachlich, örtlich und instanziell zuständig ist.[868] Unschädlich ist es, wenn sich die Behörde zur Erledigung der jeweiligen öffentlichen Aufgabe des Privatrechts bedient.[869] Erwerbswirtschaftliches Handeln der Behörde z.B. gehört jedoch nicht mehr zu den öffentlichen Aufgaben i.S.d. § 56 Abs. 1 Satz 1 VwVfG.[870]

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Angemessenheit. Das Erfordernis der Angemessenheit der Gegenleistung (§ 56 Abs. 1 Satz 2 VwVfG) ist Ausdruck des Verhältnismäßigkeitsprinzips.[871] Sie richtet sich nach „den gesamten Umständen“ und „verlangt, dass bei wirtschaftlicher Betrachtung des Gesamtvorgangs die Gegenleistung des Vertragspartners der Behörde nicht außer Verhältnis zu dem wirtschaftlichen Wert der von der Behörde zu erbringenden Leistung stehen darf und dass auch sonst keine Anhaltspunkte dafür gegeben sind, dass die Gegenleistung eine unzumutbare Belastung bedeutet“[872].

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In die damit notwendige „Gesamtwürdigung des Vertragswerks“[873] sind alle subjektiven und objektiven Umstände einzustellen.[874] Schon deshalb ist mit der Angemessenheit i.S.d. § 56 Abs. 1 Satz 2 VwVfG nicht die „Gleichwertigkeit der Leistungen“ i.S. e. in Geldwert auszudrückenden Gleichgewichts gemeint, sondern die stets einen Spielraum beinhaltende „Ausgewogenheit“ der Leistungen,[875] die erst bei einem „klaren Missverhältnis“[876] nicht mehr gegeben ist.

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Zwar rückt § 56 Abs. 1 Satz 2 VwVfG allein die Gegenleistung des Vertragspartners der Behörde in den Mittelpunkt der Angemessenheitsprüfung. Diese kommt jedoch wegen der notwendigen Gesamtwürdigung nicht ohne Berücksichtigung der behördlichen Leistung aus, zumal § 56 VwVfG dem „befürchteten Ausverkauf von Hoheitsbefugnissen“[877] entgegentreten soll. Deshalb ist die Gegenleistung des Vertragspartners nicht nur dann unangemessen, wenn sie nicht nur unerheblich über den Gegenwert der behördlichen Leistung hinausgeht (Übermaßverbot), sondern auch im umgekehrten Fall, wenn sie nicht nur unerheblich hinter dieser zurückbleibt (Untermaßverbot).[878]

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Koppelungsverbot. Schließlich muss die Gegenleistung im sachlichen Zusammenhang mit der vertraglichen Leistung der Behörde stehen (§ 56 Abs. 1 Satz 2 VwVfG).[879] Dieses Koppelungsverbot steht nicht zur Disposition der Vertragsparteien.[880] Es besagt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts erstens, dass „nichts miteinander verknüpft werden darf, was nicht ohnedies schon in einem inneren Zusammenhang steht, und daß – zum anderen – hoheitliche Entscheidungen ohne entsprechende gesetzliche Ermächtigung nicht von wirtschaftlichen Gegenleistungen abhängig gemacht werden dürfen, es sei denn, erst die Gegenleistung würde ein der Entscheidung entgegenstehendes rechtliches Hindernis beseitigen“[881]. Der Zusammenhang besteht also nur, wenn die Gegenleistung des Vertragspartners der Förderung derselben öffentlichen Interessen dient wie diejenige Rechtsgrundlage, die die Behörde zu ihrem Leistungsversprechen ermächtigt.[882] Dies ist anhand des materiellen Rechts[883] sowie des konkreten Vertragsinhalts und der jeweiligen Begleitumstände zu beurteilen.[884] Bei „hinkenden Austauschverträgen“ ist die außervertragliche vorausgesetzte Leistung in die Bewertung einzubeziehen.[885]

Beispiele für die Reichweite des Koppelungsverbotes:

1.	Ein Verstoß gegen das Koppelungsverbot liegt vor, wenn die vertragliche Gewährung eines Baudispenses von der Zahlung rückständiger Steuern abhängig gemacht wird.[886]
2.	Ebenso verstößt es gegen das Koppelungsverbot, wenn die Gemeinde die Ausweisung von Außenbereichsgrundstücken als Wohngebiet in einem verwaltungsrechtlichen Vertrag davon abhängig macht, dass der bauwillige Eigentümer anstelle eines nicht mehr festsetzbaren Erschließungsbeitrages an die Gemeinde einen Geldbetrag für die Unterhaltung eines städtischen Kinderspielplatzes leistet.[887]
3.	Stellplatzablöseverträge verstoßen nicht gegen das Koppelungsverbot.[888]
4.	Ein hinreichender Sachzusammenhang besteht zwischen der Zulassung eines Arzneimittels und der Verpflichtung zum Nachweis seiner Wirksamkeit.[889]