Читать книгу Mediación y arbitraje en conflictos laborales. Una perspectiva internacional - Antonio Ojeda Avilés - Страница 12

La legislación federal norteamericana chocó desde un principio con la Constitución a la hora de penetrar en las relaciones industriales, por lo que muy pocas leyes del Congreso USA dedican su atención a las condiciones de trabajo, o al conflicto industrial y a su solución. La mayor parte de las normas laborales se encuentran en la legislación de los Estados norteamericanos, siendo una característica del modelo la dispersión a la baja de los estándares, que sufren del dumping social de los “right to work States”, a la que se agrega como segunda característica la enorme desconfianza de empresarios y trabajadores hacia la maquinaria estatal de intervención, sobre todo hacia los jueces, desde los tiempos en que los tribunales abortaban radicalmente las huelgas con las injunctions o interdictos de recuperar la posesión4, y ahora temidos por las enormes indemnizaciones y dilaciones que el sistema de jurados y las class actions exigen con frecuencia a los empresarios.

El panorama respecto a los métodos de solución de conflictos ha de buscarse en los convenios colectivos, fuera de los cuales los trabajadores y empresarios encuentran una considerable dificultad para resolver sus diferencias debido a la falta de tribunales laborales específicos, de donde han de optar entre el laudo de un arbitraje común o la sentencia de un tribunal civil. La cultura laboral del país es de tipo adversativo, en el sentido de considerar que las partes del contrato de trabajo y de la relación colectiva se hallan enfrentadas por naturaleza porque tienen muy poco en común, de donde el conflicto puede y debe resolverse mediante el libre juego de las fuerzas del mercado5. Como excepción importante a este escenario tan vacío de ayudas, la Oficina Nacional de Relaciones Laborales (en adelante NLRB, National Labor Relations Board), agencia federal independiente creada en 1935, tiene como objetivos la celebración de elecciones en las empresas para determinar la intención de los empleados de elegir a un sindicato como representante en la negociación colectiva, y el impedir las prácticas colectivas desleales, tanto las antisindicales de los empresarios como las no permitidas a los sindicatos: un ámbito material muy estrecho, centrado exclusivamente en determinados aspectos colectivos que señaló la Wagner Act de 19356 y reformaron leyes posteriores. Así pues, el modelo norteamericano se compone de cuatro elementos:

a) La Oficina Nacional de Relaciones Laborales (NLRB).

b) El Servicio Federal de Mediación y Conciliación (FMCS).

c) Los árbitros privados; y

d) Los procedimientos de quejas (grievance procedures) basados en los convenios colectivos.

No hay más mecanismos o métodos solutorios del conflicto industrial, por lo que los tribunales civiles, y en especial el Tribunal Supremo, juegan un importante papel a la hora de crear precedentes que sirvan como reglas judiciales para futuros conflictos.

La NLRB, como ya hemos dicho una agencia federal independiente, se compone en la actualidad de dos órganos: por una parte, la propia Oficina central (Board), formada por cinco miembros elegidos por el Presidente de los Estados Unidos con el consentimiento del Senado, por un mandato de cinco años7, actuando como rama “judicial” del organismo; y por otra el Consejero General, designado por el Presidente norteamericano con igual consenso del Senado para un mandato de cuatro años, considerado como rama “fiscal” del organismo, bajo cuya supervisión se encuentran las Oficinas regionales, a cargo cada una de un director regional. De las dos tareas básicas que cumple la NLRB, la más significativa para nuestros propósitos en la de prevenir y remediar los comportamientos colectivos desleales de empresarios o sindicatos, para lo cual se sigue el procedimiento siguiente: ante una denuncia por unfair labor practice, el Director regional competente ordena una investigación para determinar la seriedad del caso, y si la estima afirmativamente, intenta una solución voluntaria entre las partes, y en caso de fracasar, remite el caso a un “juez administrativo” del propio organismo para que escuche a ambas y emita una decisión por escrito, que puede ser apelada ante la Oficina, en Washington. El cometido del Consejero General consiste en completar, si resulta necesario, las investigaciones y elevar quejas cuando la solución no se alcanza entre las siete y quince semanas desde la denuncia. Las decisiones de la Oficina central, por su parte, pueden recurrirse ante un Tribunal de Apelación federal. A tenor de las estadísticas de la propia NLRB, de las aproximadamente 30.000 denuncias presentadas cada año, son aceptadas en torno a un tercio de estas, de las que el 90 por 100 son resueltas.

Cabe decir que la NLRB no es un organismo arbitral, sino que actúa previa denuncia de los afectados a causa de algún comportamiento ilícito de los previstos en la Ley Wagner. Por otra parte, carece de competencias para hacer aplicar sus decisiones, por más que sean muy respetadas como criterios de buen orden, y habrá de solicitar a un tribunal federal de distrito una injunction temporal para detener los comportamientos ilícitos hasta tanto ella misma no resuelva definitivamente sobre el fondo del asunto. Junto a ello, el Consejero General puede plantear asimismo la conveniencia de una injunction, y, si lo autoriza la Oficina, planteará la demanda ante el correspondiente tribunal federal de distrito a través del director regional.

Por cuanto hace a los árbitros privados, actúan a consecuencia de las cláusulas de arbitraje contenidas en la inmensa mayoría de los convenios colectivos, aun cuando desde los años noventa hallan un mayor terreno de actuación debido a la negociación colectiva de los funcionarios públicos y, fuera ya de los convenios, en los derechos laborales reconocidos directamente por las leyes. Sindicatos y trabajadores prefieren recurrir a esta fórmula en lugar de a los tribunales civiles, para lo cual tienen a su disposición las listas preparadas ya sea por el Federal Mediation and Conciliation Service, ya por la American Arbitration Association, ya por la National Academy of Arbitrators8, o, en fin, los servicios de mediación y conciliación de los diferentes Estados de la Unión. No existe una legislación sobre su nombramiento, procedimiento a seguir o naturaleza de los laudos, por lo que se rigen por lo establecido en el convenio correspondiente, el compromiso de arbitraje, y la jurisprudencia del Tribunal Supremo, especialmente en las sentencias Lincoln Mills y Steelworkers Trilogy9. A tenor de la jurisprudencia, un laudo arbitral no puede ser revisado por los tribunales a menos que manifieste una clara infidelidad al mandato otorgado por las partes y, por otra parte, un arbitraje no exige manifestar una opinión en el laudo, aunque sea lo normal. La celeridad en la emisión del laudo es una importante característica que en ciertos casos lleva a una decisión oral sobre el lugar del conflicto –por ejemplo, los “bench awards” de los puertos de la costa oeste10. Tampoco se precisan conocimientos jurídicos por parte de los árbitros, pues lo perseguido por las partes es más bien un conocimiento de lo que el Tribunal Supremo denomina el common law del centro de trabajo:

“El árbitro laboral es elegido generalmente a causa de la confianza de las partes en su conocimiento del common law del centro de trabajo, y de su confianza en el juicio personal de aquél para apoyarse en las consideraciones no expresas del convenio como criterio de su decisión”11.

El alto tribunal apoyó fuertemente desde el principio el valor del arbitraje como la contrapartida necesaria a las cláusulas de paz en los convenios –la doctrina del quid pro quo–, y para ello mostró una confianza especial en la cualificación de los árbitros elegidos por las partes, aunque los sondeos demostraran la frecuente ausencia de cualificación concreta en la materia12.

Las partes suelen aceptar el contenido del laudo, aunque el mismo sea recurrible ante los tribunales. Para W. Gould, expresidente del NLRB, algunas de las razones por las que el mundo laboral prefiere el arbitraje a los tribunales radica en la rapidez del laudo y en la relativa informalidad, razones ambas que van declinando a medida que los procedimientos se tornan más farragosos13, pero sin duda también otra de las razones consiste en la economía monetaria del procedimiento privado. Las partes pagan a los árbitros en la manera establecida por el convenio, que unas veces determina el pago por igual, otras asignan las costas a la parte perdedora, otras en cambio las abona en todo caso el empresario, y otras, en fin, las reparte en porcentajes desiguales, siendo el mayor el atribuido a la empresa14.

La creciente complejidad de los procedimientos arbitrales no es el único defecto padecido. Se les reprocha asimismo una cierta tendencia a la discriminación, desde el punto y hora en que muy pocos árbitros pertenecen a las minorías negra o hispana o son mujeres, y a que los intereses de dichos grupos no acceden fácilmente al debate ni pueden hacerse representar en las sesiones, dado el control de las partes del convenio, poco dispuestas a permitir la discusión de los intereses de grupos minoritarios15.

Los procedimientos de quejas en los convenios comprenden varios niveles jerárquicos dentro de la empresa a donde los afectados pueden presentar su reclamación, a través de los cuales el delegado del sindicato discute del tema de una manera informal con una contraparte de la empresa, cada vez a mayor altura, y si la queja no encuentra solución, entonces se pasa a un nivel externo que envuelve de ordinario el arbitraje. El sindicato está obligado a representar en todos los casos al trabajador en virtud de su deber de leal representación (duty of fair representation), y aquél podrá interponer una demanda por sí mismo ante los tribunales cuando no encuentre el necesario apoyo de su sindicato, el cual puede ser condenado a daños y perjuicios, a tenor de las sentencias del Tribunal Supremo en los casos de la Trilogía del acero, y en Vaca y Bowen16.

Las huelgas y otras medidas de conflicto no solo quedan prohibidas durante la vigencia de los convenios en virtud de las cláusulas de paz laboral. También existen limitaciones en los servicios denominados “necesarios”, equivalentes a los servicios esenciales de la mayoría de los países, para los que leyes federales o estatales exigen un período de espera, el intento de mediación por una oficina pública, o incluso la intervención del Presidente USA17. No existe una definición de servicio necesario, llegando Reynolds, Masters y Moser a indicar que el rasgo común de todos los supuestos en donde una ley considera de tal forma a una actividad y establece un procedimiento para la emergency strike es el de que generan presión política: “si el conflicto tiene alta visibilidad –dicen–, ya porque cause inconvenientes generalizados o porque haya un elevado potencial de peligro para la salud pública o la seguridad, la presión llevará inevitablemente a la intervención dl gobierno”. El análisis de las intervenciones gubernativas muestra la consideración como necesarios de los servicios de ferrocarril, transporte aéreo, industrias de la defensa, puertos, minas de carbón, acero básico, telefonía, transporte urbano, electricidad, hospitales e incluso distribución de prensa diaria18.

En cuanto a otros mecanismos de pacificación de las relaciones industriales distintos a los tradicionales, cabe señalar la notable reticencia de las autoridades a su admisión cuando de alguna manera requieren la aceptación del empleador, como sucede con las comisiones internas en las empresas: la NLRB dictaminó en el caso Electromation Inc. de 1992 que un denominado “action committee” era ilícito a pesar de proveer a la participación de los trabajadores mediante el diálogo con el empresario en materia de condiciones de trabajo, porque la idea de su creación había partido de este último, quien había diseñado las funciones y contribuía financieramente a su mantenimiento19.

La importancia del otro organismo federal de solución de conflictos, el Servicio Federal de Mediación y Conciliación (FMCS), creado por la Ley Taft Hartley de 1947, es menor, y tiene ciertas concomitancias con el Servicio Consultivo de Conciliación y Arbitraje (ACAS) británico que veremos de seguido, aunque no contempla la presencia de las partes sociales en su composición20.

La influencia del modelo norteamericano, según advertimos, surge de manera esporádica en algún país del mundo donde el entramado industrial disfruta de la suficiente potencia como para no requerir una intervención relevante de instituciones públicas. Así, algunas soluciones al conflicto industrial en Canadá, Japón y Suráfrica parecen inspirarse en él21.