Читать книгу Mediación y arbitraje en conflictos laborales. Una perspectiva internacional - Antonio Ojeda Avilés - Страница 9

Ha llegado el momento de conocer cuáles son los estándares internacionales en la materia que nos ocupa. Las normas de la OIT sobre solución de conflictos laborales abarcan Convenios y Recomendaciones, con la peculiaridad de que en los primeros se produce una referencia circunstancial a la materia, mientras que en los segundos llega a haber una referencia directa. Parece innecesario advertir de carácter non-self-executing de estas normas, y en el carácter soft law que las anima, especialmente en las del segundo tipo. La lista de normas internacionales es la siguiente:

• Convenio OIT 98, sobre sindicación y negociación colectiva (1949).

• Convenio OIT 144, sobre consulta tripartita (1976).

• Convenio OIT 151, sobre derecho de sindicación y procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la Administración Pública (1978).

• Convenio OIT 154, sobre fomento de la negociación colectiva (1981).

• Recomendación OIT 81, sobre Inspección de Trabajo (1947).

• Recomendación OIT 92, sobre Conciliación y Arbitraje voluntarios (1951).

• Recomendación OIT 130, sobre examen de reclamaciones (1967).

• Recomendación OIT 133, sobre Inspección de Trabajo en la Agricultura (1969).

• Recomendación OIT 158, sobre Administración Laboral (1978).

• Recomendación OIT 159, sobre derecho de sindicación y procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la Administración Pública (1978).

• Recomendación OIT 163, sobre negociación colectiva (1981).

Las referencias a la solución de conflictos en los instrumentos anteriormente citados no son demasiado ricas, pero han servido para forjar un cuerpo de doctrina por el Comité de Libertad Sindical y por la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones.

Por cuanto hace al Convenio 98 (1949), si bien va dirigido a garantizar la independencia y libertad de los sindicatos, así como el fomento de la negociación voluntaria entre las partes sociales para la regulación de las condiciones de trabajo, el Comité de Expertos ha subrayado el valor de la conciliación y la mediación como medidas para facilitar el pleno desarrollo de la negociación colectiva20, afirmando que “cualquiera que sea la clase de procedimiento utilizado, su primer objetivo debería ser el fomento de todos los medios posibles de negociación colectiva libre y voluntaria entre las partes, permitiéndoles la mayor autonomía posible, al tiempo de establecer un marco legal y una estructura administrativa a la cual puedan recurrir sobre bases voluntarias y de acuerdo mutuo, para facilitar la conclusión de un convenio colectivo. La experiencia indica que la mera intervención de un tercero neutral e independiente en el que las partes tengan confianza es suficiente a menudo para romper un bloqueo imposible de resolver por ellas mismas”21. Más expresamente, el Convenio 154 antes citado declara que organismos y procedimientos para la solución de los conflictos laborales deberían dirigirse a contribuir a la promoción de la negociación colectiva, y reconoce la validez de los procedimientos de conciliación y arbitraje en las partes de una negociación colectiva participan voluntariamente.

El arbitraje forzoso en la negociación colectiva, por el contrario, viene condenado en varias decisiones del Comité de Libertad Sindical. Así, en casos en que las partes no llegan a un acuerdo solo será permisible un laudo en el contexto de los servicios esenciales, en sentido estricto, considerando por ende como tales solo a aquéllos cuya interrupción pone en peligro la vida y la seguridad o salud de todo o parte de la población22. El arbitraje forzoso de las cuestiones no resueltas por una negociación colectiva no está en conformidad con el principio de negociación voluntaria contenido en Convenio 9823. Una medida que habilita a cada parte unilateralmente a requerir la intervención de la autoridad laboral para la solución del conflicto, en fin, puede minar efectivamente el derecho de los trabajadores a convocar la huelga y no promueve la negociación colectiva24.

Hablar de huelga es tanto como hablar de la principal medida de conflicto, sobre la que los Convenios OIT no se pronuncian como no sea en supuestos tangenciales al tema o de rango menor25. Resulta curioso que este Organismo internacional no haya proclamado expresamente el derecho de huelga, a pesar de lo cual el Comité de Expertos y el de Libertad Sindical lo deducen como un medio esencial y legítimo de los trabajadores y sus organizaciones para promover y defender sus intereses económicos y sociales26. Pues bien, la OIT señala que una prohibición del derecho de huelga puede derivar en la práctica del efecto acumulativo de procedimientos de solución de conflictos, por lo que la conciliación o la mediación deben ser cumplidos y son aceptables siempre que no resulten tan complejos o lentos que hagan imposible una huelga lícita en la práctica o pierda su efectividad27. En cuanto al arbitraje obligatorio, pueden llegar a prohibir virtualmente las huelgas o a terminarlas precipitadamente28. Si bien las huelgas pueden ser prohibidas en los servicios esenciales y para los empleados públicos con autoridad29, aunque estableciendo en tales supuestos garantías compensatorias: “Por ejemplo, los procedimientos de conciliación y mediación que lleven al arbitraje en el caso de un bloqueo parecen ser aceptables para las partes interesadas. Es fundamental que éstas sean puedan participar en la determinación y ejecución de los procedimientos, que además deberían ofrecer suficientes garantías de imparcialidad y rapidez; los laudos arbitrales deberían ser vinculantes para ambas partes, y una vez emitidos habrían de ser ejecutados con rapidez y completamente”30.

Cuando la negociación colectiva tiene lugar en el empleo público, el Convenio 151 señala concretamente que la solución de los conflictos referentes a las condiciones de trabajo debe lograrse mediante la negociación colectiva o “a través de procedimientos imparciales e independientes, como la mediación, conciliación o arbitraje, establecidos de tal forma que garantice la confianza de las partes implicadas”31.

Si de los Convenios pasamos a las Recomendaciones, las palabras de los instrumentos internacionales se vuelven más detalladas. Así ocurre con la Recomendación 92 sobre conciliación y arbitraje voluntarios, dedicada principalmente al primero de los procedimientos, para el cual propone la gratuidad y rapidez, así como la accesibilidad para solventar conflictos laborales. De configurarse sobre bases conjuntas, debería comprender el mismo número de trabajadores y empresarios. La conciliación debería poderse activar a iniciativa de cualquiera de las partes o por la autoridad de conciliación, y las avenencias alcanzadas por las partes deberían quedar escrituradas. Respecto al arbitraje voluntario, la Recomendación indica que las partes deberían animarse a aceptar el laudo arbitral. En el caso de iniciarse una u otro de los procedimientos con el consentimiento de ambas partes, en fin, éstas habrían de abstenerse de convocar huelgas o cierres durante el curso de los procedimientos, aunque ello no debe interpretarse como una limitación al derecho de huelga.

En cuanto a la Recomendación 163 sobre negociación colectiva, aboga por establecer procedimientos de solución de conflictos laborales para asistir a las partes a hallar por sí mismas el arreglo del conflicto.

La Recomendación 130, sobre atención de quejas, trata de los problemas a nivel de empresa, en las relaciones individuales del empleador y el trabajador, referentes a conflictos jurídicos, o en otras palabras, al incumplimiento de convenios colectivos, contrato individual, reglamentos de empresa, leyes o reglamentos, usos o costumbres. Lo ideal a este respecto es la prevención del conflicto mediante una adecuada política de personal, para lo que el empleador debiera cooperar con la representación de los trabajadores. El núcleo de la Recomendación alude a los procedimientos apropiados para resolver las quejas de un trabajador o trabajadores sin que por ello sufran perjuicios. Si el mecanismo solutorio viene implantado a través de la negociación colectiva, debería comprometer a las partes al uso del mismo y a que se abstengan de toda acción dirigida a impedir el funcionamiento efectivo del procedimiento. Subraya la importancia de involucrar en tales mecanismos a los representantes de los trabajadores, y pide que se trate de fórmulas simples y rápidas que garanticen la objetividad. En la segunda parte de este informe tendremos ocasión de verificar hasta qué punto los tres requisitos manifestados por la Recomendación se cumplen realmente. Ésta indica también la conveniencia de que el trabajador pueda intervenir en el procedimiento y puede hacerlo con asistencia o representación. En cuanto a los niveles de solución de conflictos en la empresa, propone como primer nivel la del intento de solución directa entre el trabajador y su supervisor inmediato, y uno o más grados u organismos solutorios a niveles superiores para el caso de no alcanzar acuerdo. En el supuesto de no resolver el problema en ninguno de los niveles empresariales, el trabajador debe siempre tener acceso a procedimientos solutorios externos, ya sean colectivos, administrativos o judiciales.

Tres últimas Recomendaciones OIT, sobre el papel de las autoridades administrativas y la inspección laboral, merecen recordarse en este punto. La número 158 establece que los organismos competentes de la Administración laboral deberían estar en disposición de ofrecer, de acuerdo con las organizaciones de trabajadores y empleadores, facilidades de conciliación y mediación en caso de conflictos colectivos. En cuanto a los números 81 y 133, indican que las funciones de los inspectores de trabajo no deberían incluir la de actuar como conciliadores o árbitros en los procedimientos de solución de conflictos, si bien la última lo hace de manera condicionada, “normalmente”. En el análisis de la legislación de los Estados miembros de la OIT tendremos ocasión de ver cuán frecuente es la intervención de estos empleados públicos en el arreglo de las diferencias laborales, y hasta qué punto se respetan las sugerencias de las Recomendaciones antevistas.

Hemos dejado para el final la mención al Convenio OIT 144 (1976), sobre consultas tripartitas, no por su importancia definitiva, sino por lo contrario, por su interés tan secundario a pesar de centrarse en una cuestión capital. En efecto, su núcleo normativo establece que cada Estado miembro que ratifique el Convenio se obliga a poner en práctica procedimientos que aseguren consultas efectivas entre los representantes del gobierno, de los empresarios y de los trabajadores, sobre los asuntos relacionados con las actividades de la OIT, en concreto sobre las memorias que deben presentar los Estados, el reexamen de los Convenios no ratificados aún, las denuncias de los ya ratificados, etc. Solo algunos Estados han puesto en marcha tales consultas tripartitas para los asuntos de la OIT, al menos de manera relevante32.

Tal es la doctrina de la OIT y de otras organizaciones internacionales en torno al arreglo de los conflictos laborales. De su importancia en la formación de un cuerpo de leyes más o menos uniforme en la comunidad internacional tendremos cumplida cuenta en la segunda parte del Informe. Pero la doctrina nos sirve además desde un plano metodológico para seleccionar los órganos y procedimientos que consideramos tener una naturaleza solutoria, en un conjunto abigarrado de instituciones jurídicas que no siempre ofrecen la claridad necesaria sobre su verdadero papel en las relaciones laborales e industriales. En especial hemos de tener en cuenta la función múltiple de los representantes de los trabajadores en la empresa, o de la participación en la empresa en sus diversos niveles y formas, o de la negociación colectiva, para entender que en ciertos casos entraremos a analizar la legislación de los Estados para determinadas manifestaciones de representación, participación o negociación con un nítido papel formal de arreglo de conflictos, dando por descontado que la mayor parte de las instituciones y leyes laborales, si no todas ellas, van encaminadas a establecer la paz social de una u otra forma, apuntando a un equilibrio entre las partes sociales que solo pierden de vista en situaciones anómalas de Estados no democráticos o culturalmente atrasados.

Aún podríamos mencionar otros organismos internacionales de carácter mundial o regional con una doctrina determinada en la materia que nos ocupa. La ONU, la OCDE o el Consejo de Europa, por ejemplo, han dedicado su atención a estos problemas. Sin embargo, no tememos faltar a la verdad cuando decimos que su importancia es relativa en cuanto a formación de un cuerpo normativo uniforme en la comunidad de países, desde el punto y hora en que la propia OIT carece de un modelo único de solución de conflictos, más allá de la indudable relevancia de sus resoluciones sobre incumplimientos de los Convenios.