Читать книгу Mediación y arbitraje en conflictos laborales. Una perspectiva internacional - Antonio Ojeda Avilés - Страница 16

España e Italia poseen dos sistemas de relaciones industriales bastante diferentes, la primera con fuerte presencia del Estado y la segunda más próxima al laissez-faire colectivo en el sentido dado por Sir Otto Kahn-Freund. Las joyas más brillantes de cada Ordenamiento en materia de conflictos laborales presentan también grandes diferencias: en Italia son los acuerdos de cooperación sectorial patronales-sindicatos sobre diversos temas y sobre todo el proceso negociador que se inició en los años 1980 con los códigos adoptados por los sindicatos para la autorreglamentación de la huelga en los servicios esenciales99, hasta que la Ley 146/1990 estableció unos requisitos y un procedimiento triangular, con los convenios colectivos como instrumentos básicos de regulación y la Comisión de Garantías de la huelga en servicios públicos esenciales como autoridad de control, según veremos más abajo; en España, el Servicio Inter confederal de Mediación y Arbitraje (SIMA) gestionado por los sindicatos y patronales mayoritarios y financiado por el Estado100.

No obstante, han desarrollado una práctica de solución del conflicto estructural muy similar, en donde el poder público, las centrales sindicales y las organizaciones de empresarios se ponen de acuerdo para superar un problema socio-económico especialmente relevante para el país. Se trata de la concertación social, que Giugni definía como una técnica situada mucho más allá de la simple mediación estatal en el ámbito de las relaciones pluralistas, como instrumento fundamental para resolver el problema de la gobernabilidad fundada en el consenso101.

Sin duda que la negociación tripartita no es nada exclusivo de dichos países, pues otros muchos han logrado superar un macro conflicto gracias a este procedimiento, incluso antes de que lo hicieran aquéllos, y que el tripartismo constituye la base fundamental de actuación de la Organización Internacional del Trabajo desde su creación. Pero la práctica en que se desenvuelve la concertación social en España e Italia presenta peculiaridades que la resaltan frente a las demás como un valioso instrumento de solución de conflictos que no siempre ha parado en soluciones a favor de los trabajadores102.

El modelo de concertación estructural al que aludimos consiste en la formalización de compromisos programáticos entre el gobierno y las partes sociales, por lo común sin virtualidad normativa directa, para la ordenación de las relaciones económicas y sociales. Semejante instrumento se encuentra a medio camino entre el tripartismo institucional, en donde un organismo permanente ostenta funciones consultivas y/o arbitrales sobre los temas que se les vayan proponiendo103, y el tripartismo informal de los países nórdicos europeos, en donde los máximos líderes del gobierno, el sindicato y la patronal se reúnen cuando les parece conveniente para intercambiar opiniones sobre la marcha de los acontecimientos104. En el modelo hispano italiano, las tres partes deciden negociar sobre un problema importante cuya solución interesa a todos, y tratan de alcanzar un compromiso para legislar o actuar en una determinada dirección y de tal modo superar el problema. Y mientras que muchos otros países europeos y latinoamericanos procedieron a ultimar compromisos sobre la política de rentas y salarios en los años cuarenta y cincuenta en un contexto de crisis nacional105, y en Francia se firman los históricos acuerdos de Grenelle tras la revuelta de estudiantes y trabajadores de 1968106, el tripartismo en los dos países mencionados ha llegado a consolidarse como un difícil hábito más o menos formal y reiterado con el que se han dado solución a las más importantes cuestiones de política laboral del momento: el desempleo107, la reactivación económica108, la representación sindical en la empresa109, la formación profesional continua110, la política de rentas111, la reforma de la seguridad social112, la solución extrajudicial de conflictos laborales113, el desarrollo y la ocupación114, etc. No siempre el tripartismo se hace expreso, pues cada vez en más casos el Gobierno prefiere quedar en un segundo término o bien articular los consensos.

Tales acuerdos han sido más frecuentes en los últimos tiempos en España que en Italia, al partir de una opinión pública más proclive al intervencionismo estatal, pero en la década de los noventa cambia en el último país la aversión al “neocorporatismo” y por influencia de la Unión Europea se produce una apertura hacia la concertación que le devuelve a los planteamientos de la legislación negociada, tan frecuentados en los años setenta y ochenta115.

El procedimiento de la concertación no se encuentra regulado en ningún texto legal, aunque ofrece unas características comunes deducibles de la reiteración en los diversos acuerdos. La oferta de sentarse a discutir proviene de ordinario del Gobierno, preocupado por un problema de trascendencia nacional en cuya solución necesita del concurso de las partes sociales, probablemente porque ya antes ha intentado una iniciativa en solitario y ha topado con el rechazo, el incumplimiento y la protesta de ambas. La selección de los representantes de cada parte la decide cada una de ellas, procurando que se trate de reuniones poco numerosas, lo que se logra con la convocatoria de solo las organizaciones más representativas116. Se celebran varias reuniones en donde se van perfilando los matices, y aunque el tema principal se conoce desde el principio, las contrapartidas y el equilibrio general del acuerdo requieren intensas deliberaciones, cuyo costo quizá no se refleje en el documento compromisorio117. Aunque el debate es omnicomprensivo, nada impide que a petición de alguna de las partes se divida en varias mesas de negociación, cada una con un tema distinto, quizá para evitar el efecto óptico para una colaboración entre los empresarios, los poderes públicos y los sindicatos.

El enfoque de la concertación ha evolucionado en los dos países mencionados con el paso del tiempo. Mientras que en un principio la oferta del Gobierno presuponía una negociación para obtener el apoyo de las partes sociales a un objetivo político determinado, de donde la denominación más adecuada era la de “intercambio político”, como un modo de formación de las políticas públicas fundado sobre un intercambio centralizado de recursos materiales y simbólicos (consenso, legitimación) entre el Estado y las grandes organizaciones de intereses118, más adelante pasa a ser un “procedimiento decisional” por el que el Gobierno determina con las partes sociales los objetivos socioeconómicos fundamentales y delega en ellas una cuota de autoridad y responsabilidad en la concreta realización de las respectivas políticas de intervención119. La contrapartida del Gobierno no tiene por qué ser, consiguientemente, de tipo económico, sino de ejecución de lo pactado, de legislación favorable en otras materias, o sencillamente de regulación del problema en un sentido transaccional que satisface a todos los intervinientes. Paulatinamente se ha pasado de unos textos en donde los diversos capítulos contemplaban materias distintas120, a otros con una única cuestión contemplada en sus diversas facetas.

Un ejemplo relevante del modelo español puede ser el Acuerdo sobre Solución autónoma de conflictos laborales (actualmente VI ASAC 2020), en España121. Aun cuando la estructura formal es la de acuerdo intercon-federal, entre las confederaciones sindicales y empresariales más representativas, prevé la prosecución durante cuatro años de una estructura de métodos solutorios en cuyo centro se encuentra el Servicio Inter confederal de Mediación y Arbitraje (SIMA), gestionado por una Fundación bipartita cuya financiación, sin embargo, proviene del Gobierno. Este apoyo financiero nace de un acuerdo tripartito inmediatamente posterior, negociado y firmado por el Ministro de Trabajo y los secretarios generales respectivos de UGT, CCOO, CEOE y CEPYME122, en donde el gobierno manifiesta su compromiso de apoyar las funciones y compromisos pactados en el ASAC y adopta las medidas presupuestarias y técnicas necesarias para facilitar los fines estipulados en aquél, en concepto de subvención, asumiendo además el control de los gastos a través de una comisión tripartita donde también se hallarán en número igual a representantes de los sindicatos y patronales firmantes.

El Servicio Interconfederal de Mediación y Arbitraje dispone de listas de mediadores y de árbitros para intervenir en los conflictos que se les planteen123, pero asimismo organiza encuentros y seminarios sobre las materias que estime más oportunas, y produce publicaciones al respecto. Trabajadores y empresarios deben adherirse a los procedimientos de solución de conflictos del ASAC, permitiendo así la intervención del Servicio, otorgando su conformidad en los convenios ordinarios o en convenios específicos. La mediación es obligatoria cuando lo solicite una de las partes del conflicto, pero el arbitraje necesita del compromiso de ambas.

El SIMA entiende solo de conflictos colectivos de ámbito supraautonómico o nacional, mientras que los similares organismos surgidos en las Comunidades Autónomas para las disputas de ese ámbito o inferior se han abierto también a los conflictos individuales en una audaz ampliación que en ocasiones asfixia sus escasos medios pero que ha sustituido paulatinamente a los antiguos órganos de conciliación administrativos en sus actuaciones previas al juicio ante tribunales124. Por su parte, el ASAC estatal ha ampliado su aplicación al ámbito de los conflictos en las Administraciones Públicas, si bien limitadamente a solo mediaciones. Y, consciente del gran auge de estas fórmulas respecto de los arbitrajes, ha emprendido una campaña estimulante para fomentar los acuerdos entre partes a través de mediadores125.

Por cuanto respecta a Italia, el ejemplo más relevante lo hallamos en el conglomerado normativo alrededor de las huelgas en servicios públicos esenciales, en donde la Ley 146/1990 estableció unos requisitos para los servicios mínimos en esas huelgas, cuyos detalles confió a la negociación colectiva en cuanto fuente delegada complementaria, y su control a la Comisión de Garantías ya aludida, que eventualmente puede dictar una normativa provisional126.

Dicha Ley 146/1990, negociada sobre el modelo de “ley concertada” y reformada por Ley 83/2000, siguió los pasos ya trazados por el Tribunal Constitucional, comenzando por la enumeración de cuáles son los servicios esenciales, y procedió a crear la Comisión de Garantías como una autoridad administrativa independiente de origen parlamentario, formada por nueve miembros nombrados por el Presidente de la República previa designación del Presidente del Congreso y del Senado entre expertos en Derecho Constitucional, del Trabajo y de Relaciones Industriales, los cuales eligen entre ellos al presidente de dicha Comisión127. La actividad de la Comisión de Garantías no se agota en la función sustitutiva en caso de inercia o idoneidad de la regulación convencional, ya mencionada más arriba, sino también detenta la facultad de dictar servicios mínimos (indispensabili) en la función de precettazione y en la determinación de sanciones a los incumplimientos de trabajadores, dirigentes de las Administraciones Públicas y de los representantes de las empresas concesionarias del servicio. Hasta cierto punto podemos considerarla como un tercero arbitral que representa al Estado para mantener la observancia de la ley.

No son los detalles que comentamos los que ahora nos interesan, sino el modelo hispano italiano en su conjunto, la concertación estructural, y su ámbito de influencia. Como ha dicho Veneziani, lo característico de ese modelo es que finalmente cristaliza dando lugar a un sistema de relaciones industriales configurado por la cooperación de las tres partes en la formación y gestión de la política económica128. La concertación se erige en ambos países en uno de los núcleos centrales del sistema, por no decir el principal.

La influencia del modelo ha resultado evidente en América Latina. Un informe de la Organización Internacional de Trabajo señala que la experiencia española “despertó excepcional interés en América Latina y merece que se la tenga presente cuando se examinen las posibilidades de concertación en algún país de la región”129. Casi todos los países de la región han tenido experiencias de concertación, y han evolucionado para ello desde unos primeros tiempos, cuando los gobiernos buscaban el apoyo de sindicatos y patronales en momentos y para soluciones cruciales en la existencia del país o de su régimen político130, a otros en los años ochenta en los que la concertación es más menuda, para combatir la inflación131 o el aumento de la productividad y la eficiencia132, y a los años noventa en los que aparecen algunos de los acuerdos de concertación normalizados, como el chileno sobre seguridad y salud de 1997, el mexicano de 1996 sobre inserción, reinserción y desarrollo de la mano de obra y otras cuestiones, al argentino de 1994 sobre solución de conflictos, reforma de la negociación colectiva, prevención de riesgos laborales, formación profesional y otros temas, o las panameñas sobre formación profesional, solución de conflictos y otras materias, también de 1994. De entre todos ellos quizá pudieran destacarse los dos Acuerdos Tripartitos venezolanos de 1997: el ATSSI sobre seguridad social integral y política salarial, y el ATES sobre estabilidad en el empleo y salarios133.