Читать книгу Manual de Derecho del Trabajo, Seguridad Social y Migraciones laborales - Ferrán Camas Roda - Страница 13

26

La intención básica de los fundadores de la OIT fue, por las razones explicadas anteriormente, crear una institución productora de reglas de derecho. Las normas internacionales del trabajo son textos jurídicos adoptados por los mandantes de la OIT (gobiernos, empleadores y trabajadores) durante su Conferencia anual. Establecen garantías sociales para las personas que trabajan. Se dividen en convenios (o protocolos), que son tratados internacionales jurídicamente vinculantes cuando son ratificados por los Estados Miembros, y en recomendaciones, que actúan como directrices no vinculantes. En muchos casos, un convenio establece las protecciones básicas que deben aplicar los países que lo ratifican, mientras que la recomendación correspondiente complementa al convenio, proporcionando directrices más detalladas sobre su aplicación. Las recomendaciones también pueden ser autónomas, es decir, que no se encuentran relacionadas con ningún convenio. Los convenios de la Organización son la fuente principal del derecho internacional del trabajo. Su ratificación es un acto puramente voluntario y soberano por el que el Estado se obliga a aplicar sus disposiciones. Los términos “declaraciones”, “resoluciones”, “códigos modelo” y “códigos de práctica” abarcan instrumentos de política social de variados orígenes que tienen en muchos casos un carácter poco imperativo.

27

Esbozaré los varios temas tratados por las normas internacionales del trabajo y los procedimientos de control. Examinaré luego el impacto de estas reglas. La efectividad del sistema normativo de la OIT se busca a través de métodos de implementación y de sanciones, de mediación y de cooperación técnica. Evaluaré finalmente el sistema normativo de la Organización.

28

Una sinopsis: los convenios y recomendaciones de la Organización cobren prácticamente todos los campos del derecho del trabajo y de la seguridad social. Sus temas comprenden la libertad sindical y la negociación colectiva, la prohibición del trabajo forzoso y del trabajo de los niños, la igualdad de oportunidades y de trato, la política del empleo y su promoción, la formación y la orientación profesionales, la seguridad en el empleo la consulta tripartita, la administración del trabajo y la inspección del trabajo, las condiciones de trabajo (salarios, tiempo de trabajo, seguridad y salud en el trabajo, la protección de la maternidad), formas particulares de trabajo (independiente, a tiempo parcial, a domicilio, trabajadores domésticos, familiar, aprendizaje), la protección de categorías particulares de trabajadores (trabajadores migrantes, portuarios gente de mar pescadores, trabajadores de las plantaciones, personal de enfermería, de hoteles y restaurantes), la seguridad social, etc. Estos instrumentos han demostrado su capacidad de adaptarse a sistemas jurídicos variados.

29

Forman parte del derecho internacional público, tanto por su elaboración que por la ejecución de las obligaciones que contienen. Por cierto, organizaciones privadas de empresarios y de trabajadores son asociadas con la creación y el control de las reglas producidas, hasta el punto que los convenios de la Organización se parecen, en su proceso de formación, a esos pactos sociales tripartitos concluidos en muchos países europeos. Por cierto, la Constitución de la OIT se desvía sobre distintos puntos del procedimiento tradicional para la conclusión de tratados internacionales (adopción con una mayoría calificada y no la unanimidad; envío de una copia de los instrumentos nuevos a la Secretaría General de Naciones Unidas en lugar de la tradicional firma por las partes; obligación para los Estados de someterlos a sus autoridades legislativas con el fin de promover la ratificación). El derecho de la OIT se mantiene, sin embargo, como un derecho de las relaciones entre Naciones responsables de los compromisos que han tomado.

30

Estas particularidades constituyen la fuerza, y al mismo tiempo la debilidad de la Organización en un periodo en el cual los Estados y las asociaciones empresariales y sindicales ya no poseen en sus manos todas las cartas del juego. La globalización ha introducido interacciones complejas entre diferentes niveles de decisión: local, nacional, regional y plurinacional. Las relaciones supranacionales se hacen transnacionales tanto como internacionales; un número significativo de grupos, de entidades regionales, de compañías multinacionales, de ONG mundiales se insertan en el concierto de las Naciones. La puesta en la práctica de las normas sociales no depende solamente de la voluntad de los gobiernos nacionales, sino, como ya lo he mencionado, también de una variedad de actores y de factores. La OIT conserva, no obstante, una legitimidad particular en el control de sus normas debida a la objetividad del mecanismo establecido, de su universalidad, de sus cualidades técnicas y morales.

31

La supervisión de la aplicación de las normas de la OIT está fundada en un muy sofisticado procedimiento de control que incluye, además del recurso posible a la Corte internacional de Justicia, entidades de juristas independientes y órganos representativos tripartitos. Un primer procedimiento comprende el análisis de los informes que los gobiernos deben enviar y abarca en teoría, si no en la práctica, todas las situaciones experimentadas por un país respecto de un convenio que ha ratificado. Otros procedimientos se ponen en marcha a través de quejas y son por ello aleatorios. El examen de las reclamaciones se centra en los puntos específicamente alegados: puede traer a la luz problemas tangibles, pero no supone el examen sistemático del control regular. Todos los mecanismos integran la audición de las partes, y, en su caso, una visita al lugar. La discusión pública en un foro internacional y la publicidad dada a las conclusiones de los órganos de control son factores importantes para fomentar por parte de los Estados el respecto completo de los convenios ratificados o de los principios pertinentes de libertad sindical.

32

El procedimiento de informes: Un Comité de juristas independientes, llamada Comisión de expertos por la aplicación de los convenios y recomendaciones, estudia los informes que los gobiernos deben transmitir regularmente, las críticas que las organizaciones empresariales y sindicales pueden expresar sobre los mismos, así como otras informaciones disponibles. Cuando identifica dificultades en la implementación de un convenio, formula comentarios comunicados directamente al Estado interesado; en los asuntos más importantes, pública estos en un documento sometido cada año a la Conferencia internacional del trabajo. Una de sus comisiones se encarga de la aplicación de las normas; discute con representantes de los gobiernos las situaciones más serias y la manera de poner fin a las discrepancias observadas. Informa el plenario de la Asamblea donde debates aún pueden tener lugar.

33

El procedimiento de quejas: Otra forma de control válida para todos los convenios consiste en la posibilidad de introducir reclamaciones y quejas contra un Estado. Cualquier organización representativa de empleadores y de trabajadores puede presentar una reclamación a la OIT alegando que un país miembro no ejecuta satisfactoriamente un convenio ratificado. En ese caso, el Consejo de Administración de la OIT decide si establezca entre sus miembros un comité tripartito que conduzca un examen inicial del caso y presente sus conclusiones. El Consejo de Administración puede invitar al gobierno en cuestión a dar su opinión y ayudar en el análisis del tema. Si no recibiera una respuesta satisfactoria, el Consejo de Administración hace públicas la reclamación y la respuesta recibida. Como resultado o no de este examen, el Consejo de Administración tiene la posibilidad de iniciar una Comisión de Encuesta. La demanda puede igualmente ser realizada de dos maneras. Cualquier país miembro puede presentar una queja contra otro Estado que haya violado un convenio que ambos ratificaron, y un delegado a la Conferencia Internacional del Trabajo también puede introducir una queja. Esta es una de las raras instancias –y la única en el contexto de la OIT– en la que una queja pude ser presentada por un individuo, aunque este último sea, por su puesto, parte de una delegación del gobierno, de los empleadores o de los sindicatos.

34

Los miembros de las Comisiones de Encuesta son elegidos por su capacidad personal y por su conocida imparcialidad e independencia de pensamiento. La Comisión examina la queja en profundidad, habitualmente toma audiencias y realiza una visita al lugar. Formula entonces sus observaciones en un informe que contiene todos los aspectos fácticos que sirven para precisar el ámbito de la queja y cualquier recomendación sobre las medidas a ser adoptadas, así como un calendario para su implementación. El Director General de la OIT comunica el informe al Consejo de Administración y a todos los Estados a los que la disputa concierne; se asegura que el informe sea publicado. Cada uno de los gobiernos debe informarle dentro de los tres meses si acepta o no las recomendaciones y, si no las aceptase, si pretende llevar el asunto a la Corte Internacional de Justicia. La Corte puede confirmar, variar o dejar sin efecto cualquiera de las conclusiones o recomendaciones de la Comisión de encuesta; sus decisiones son definitivas. Al día de hoy ningún gobierno ha recurrido a la Corte.

35

En caso de que un país miembro no dé cumplimiento dentro del plazo prescrito a las recomendaciones que pudiere contener el informe de la Comisión de encuesta o la decisión de la Corte Internacional de Justicia, el Consejo de Administración puede recomendar a la Conferencia “las medidas que estime convenientes para obtener el cumplimiento de dichas recomendaciones” (artículo 33 de la Constitución). Esta disposición constituye un último recurso que ha sido raramente invocado (véase párrafo 38). Mencionaré no obstante un asunto ejemplar. El gobierno de Myanmar se había abstenido de ejecutar las recomendaciones de la Comisión que, en 1998, había señalado “la utilización corriente del trabajo forzado impuesto por las autoridades a la población” a través del país. El gobierno fue solicitado con insistencia que respondiese positivamente. Finalmente, la Conferencia pasó en 2000 una resolución que enumeraba una serie de medidas a tomar en caso de que el gobierno no obtemperaría. Estas medidas, finalmente adoptadas, tendían ejercer una fuerte presión sobre el gobierno interesado, concretamente a alertar la comunidad internacional sobre la situación en el país, a pedirle revisar en esta perspectiva sus relaciones con Myanmar, y a guardar la cuestión al orden del día de diferentes foros internacionales. Luego, el gobierno aceptó un programa de cooperación en este respecto y la presencia de un funcionario internacional de enlace cuya presencia tuvo un papel disuasivo. Al haber evolucionado la situación positivamente, el OIT levantó, en junio de 2013, todas las restricciones del OIT que todavía eran un peso el Myanmar.

36

El procedimiento de queja por violación de la libertad sindical: La OIT estableció además un procedimiento especial que es complementario –pero no reemplaza– al sistema de control general. El organismo principal es en este caso el Comité de Libertad Sindical, un órgano tripartito (presidido por una persona independiente) constituido por miembros del Consejo de Administración. Recibe queja por violación de la libertad sindical presentadas en la mayoría de los casos por una organización sindical, aunque el Estado y las asociaciones de empleadores también pueden hacerlo. En circunstancias excepcionales, el Consejo de Administración devuelve el asunto a una Comisión de investigación y conciliación, otro organismo compuesto por personas independientes cuya misión es la de investigar los hechos alegados y examinar, con los gobiernos interesados, las posibilidades de solucionar los problemas encontrados antes de elevar un informe al Consejo de Administración. Este procedimiento no requiere –y allí reside su originalidad– la ratificación por parte del Estado al que atañe de ningún convenio sobre libertad sindical. No requiere siquiera el consentimiento del Estado en el caso, salvo para el establecimiento de una Comisión de investigación y conciliación.