Читать книгу Manual de Derecho del Trabajo, Seguridad Social y Migraciones laborales - Ferrán Camas Roda - Страница 22

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En un movimiento análogo, la UE y los Estados miembros han buscado identificar formas nuevas de seguridad compatibles con una más grande volatilidad del empleo. Efectivamente, cuando se desarrollan el trabajo autónomo y las formas precarias de trabajo asalariado, la protección social no puede seguir siendo concebida solo sobre la base de una relación de trabajo estable. Se trata de construir o de hacer revivir instituciones que ofrezcan garantías en un contexto de movilidad mayor (de una empresa a otra, de una relación de trabajo o de una actividad a otra distinta). Los Países Bajos han así elaborado medidas que intentan conjugar la flexibilidad del trabajo y la seguridad del ingreso salarial. A partir de una amplia consulta entre los interlocutores sociales, una ley de 1/1/1999, que llamaron “de flexiseguridad”, ha establecido un régimen que estabiliza la situación de los trabajadores temporales que hubiesen trabajado durante un tiempo determinado. Esta legislación otorga a los trabajadores concernidos un mecanismo que les permite beneficiarse de manera plena de la protección de los derechos del trabajo y de la seguridad social al mismo tiempo que mantienen la movilidad en el trabajo.

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Los responsables europeos han retomado el neologismo “flexiseguridad” dándole una significación más amplia, abarcando la preocupación general de adaptar el mercado de trabajo a los cambios en curso. El término alcanza a cualquier política que busca conjugar flexibilidad del mercado de trabajo y seguridad de las condiciones de empleo (Comunicación de la Comisión COM (2007) 359 final), es decir a conciliar la flexibilidad de las condiciones de trabajo, la seguridad por el empleo y la seguridad social. Sobreentiende una flexibilidad más grande y contractual, incluido a propósito del despido con políticas activas de integración/reintegración en el empleo (sobre todo gracias a una formación y una reeducación profesional adecuados). Concretamente, se pueden identificar en la formula cuatro dimensiones parecidas a las que hemos analizado respecto al trabajo decente.

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La primera consiste en la voluntad de flexibilizar el mercado de trabajo para favorecer la creación de puestos de trabajo, intentando conciliar una política activa de empleo con la defensa de la protección social. Constituye el objetivo de la Estrategia Europea de Empleo. La EEE insiste sobre reformas de los sistemas de educación y de formación que mejoran la empleabilidad de los trabajadores. El concepto contiene también una dimensión de solidaridad que se refleja de dos maneras. Se enfoca en primer lugar sobre la cohesión social dentro y entre los países y la utilización de los fondos estructurales europeos, en particular del Fondo social Europeo. Integra un sistema de seguridad social que permite evitar la exclusión social, promoviendo la movilidad y las transiciones sobre el mercado de trabajo. En segundo lugar, se centra sobre el dialogo social y los convenios colectivos concluidos por los interlocutores sociales. Acuerdos marcos entre las asociaciones empresariales y sindicales han sustituido a menudo a directivas en el campo del trabajo; a veces si bien menos frecuentemente que en el pasado, se apoyan sobre una directiva que refuerza su valor obligatorio.

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La política de flexiseguridad, tercer elemento, se realiza a través de una regulación de soft law, como lo reflejan el método abierto de coordinación y la recomendación que integra el pilar de europeo de derechos sociales a los cuales voy a referirme abajo. El cuarto elemento, la dimensión ética, se manifiesta con el reconocimiento para la Unión, en el artículo 6 TUE/1999, de los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea la cual tiene el mismo valor jurídico que los Tratados. La EEE se hace especial hincapié en las cuestiones relacionadas de igualdad, incluso entre mujeres y hombres, y de conciliación de la vida profesional y privada. La Corte europea de los derechos humanos juzga un papel muy amplio en la defensa de los derechos sociales fundamentales cuando el Tribunal de Justicia de la UE trata de conciliar los últimos con las libertades económicas, como en las famosas sentencias Laval, Viking, Rüffert y Comisión contra Luxemburgo, intensamente comentadas (SERVAIS, 2017, párrafos 736-737, 879 y 884.4).

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Desde el principio, la decisión de crear un mercado único de los bienes, capitales, servicios y personas entre países europeos respondía a consideraciones económicas. No obstante, las preocupaciones sociales, lo he subrayado, nunca fueron ausentes y han tomado más peso con la extensión de la UE y la observación de los efectos humanos negativos de la globalización. Además, el progreso económico y la libre circulación de las personas podían favorecer la obtención de puestos de trabajo. La política de flexiseguridad prosigue esta política de conciliación entre desarrollo económico, creación de empleo y protección social. La EEE utiliza todos los recursos de los tratados para alcanzar este objetivo. Examinaré sucesivamente la libre circulación de las personas, la compensación de las ofertas y de las demandas de empleo y la coordinación europea de las políticas de empleo.

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Libre circulación de las personas: El artículo 3 del TUE/1999 vincula la libre circulación de las personas de la UE con medidas en materia de control de las fronteras exteriores, asilo, inmigración y de prevención y lucha contra la delincuencia. Establece la diferencia fundamental en términos de migraciones entre los ciudadanos europeos a quienes ofrece la igualdad de tratamiento y de oportunidades (véase los artículos 18-25 TFUE) y los nacionales de países terceros (artículos 67-80 TFUE). Para los primeros, los artículos 45 a 62 TFUE tratan específicamente de la libertad de movimiento de los trabajadores (capitulo 1), de la libertad de establecimiento de los independientes (capitulo 2) y de la libre prestación de servicios (capitulo 3). El reglamento n.° 492/2011 sobre la libre circulación de los trabajadores dentro de la Unión les da a los nacionales europeos la misma prioridad al empleo que a los ciudadanos nacionales. No puede existir autorización, ni restricción suplementaria (artículo 3). Las disposiciones de los Estados miembros que limiten el empleo de extranjeros en número o porcentaje, por empresa, rama de actividad, región o a escala nacional, no serán aplicables a los nacionales de los otros Estados miembros; cuando en un Estado miembro la concesión de beneficios, de cualquier naturaleza a las empresas, esté subordinada al empleo de un porcentaje mínimo de trabajadores nacionales, los nacionales de otros Estados miembros se contarán como trabajadores nacionales (artículo 4).

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La compensación de las ofertas y de las demandas de empleo: La segunda parte del reglamento n.° 492/2011 favorece la puesta en relación y la compensación de las ofertas y de las demandas de trabajo. El candidato tiene la posibilidad de ser informado sobre ofertas de empleo en la UE por los servicios competentes de su lugar de residencia. Hace transmitir su candidatura por estos últimos. Puede desplazarse para buscar allí el trabajo y permanecer durante un período razonable en otro país de la Unión. Puede inscribirse en eso como solicitante de empleo, quedando inscrito en su país de origen, para gozar allí de un subsidio de desempleo (en las condiciones fijadas por el reglamento n.° 883/2004 sobre la seguridad social de los trabajadores migrantes). El reglamento organiza el intercambio de informaciones y la puesta en contacto de las ofertas y de las solicitudes de empleo por los servicios especializados de cada Estado miembro. Con objeto de facilitar la movilidad laboral dentro de la UE y una mayor integración de los mercados de trabajo, un reglamento n.° 2016/589 de 13 de abril de 2016 en su versión modificada contempla la descentralización de los datos a las oficinas regionales de mano de obra, así como la descentralización a los oficios territorialmente responsables para zonas transfronterizas.

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La Comisión Europea ha creado en 1993 una red dicha EURES (European Employment Services/Servicios europeos del empleo) de cooperación entre ella misma, los servicios públicos del empleo de los Estados miembro del Espacio económico europeo (los países de la Unión Europea más Noruega, Islandia y Liechtenstein) y otras organizaciones asociadas, como los sindicatos y las organizaciones de empleadores. Suiza también colabora en esta institución. Su base jurídica es hoy el reglamento n.° 2016/589 ya mencionado. La puesta en común de los recursos de las organizaciones miembros y de los asociados tiene para vocación de facilitar la libre circulación de los trabajadores. La Autoridad Laboral Europea (véase párrafo 59bis) gestiona la Oficina Europea de Coordinación encargada de asistir a la red EURES en el ejercicio de sus actividades. EURES tiene por objeto informar, guiar y aconsejar a los trabajadores sobre las posibilidades de empleo y sobre las condiciones de vida y de trabajo en los Estados concernidos, prestar asistencia a los empleadores que desean reclutar personal en otros países, así como aconsejar y guiar unos y otros en las regiones transfronterizas.

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El nivel de formación, el conocimiento de lenguas extranjeras y la experiencia de una estancia en el extranjero constituyen evidentemente ventajas significativas para sacar provecho de estas facilidades. La red se apoya en una base vasta de datos abiertos a ellos todos y sobre centenas de consejeros repartidos en toda la Europa, diariamente en contacto personal con solicitantes de empleo y empleadores. Estos expertos han adquirido conocimientos especializados sobre los aspectos prácticos, jurídicos y administrativos de la movilidad a los planes nacionales y transfronterizos. Trabajan en el seno de los servicios públicos del empleo de los países miembros o de las organizaciones asociados que forman parte de la red. Son formados, con la asistencia de la Comisión, para asegurar los servicios de información, de orientación y de colocación, tanto a los solicitantes de empleo como a los empleadores interesados en el mercado del empleo europeo. En las regiones europeas transfronterizas, EURES desempeña un papel importante para informar a los interesados sobre los problemas de desplazamientos transfronterizos entre el domicilio y el trabajo con los cuales trabajadores y empleadores están confrontados y para aportar a eso soluciones.

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La coordinación europea de las políticas de empleo. Una estrategia coordinada de empleo: Los artículos 145 a 150 TFUE establecen una estrategia coordinada de empleo. Se esfuerzan por potenciar una mano de obra cualificada, formada y adaptable y mercados laborales con capacidad de respuesta al cambio económico. La UE colabora con los Estados miembros en estos fines; completa si es preciso su acción (artículos 146 y 147). El Consejo Europeo examina anualmente la situación del empleo en la Unión y adopta conclusiones al respecto, basándose en un informe conjunto anual elaborado por el Consejo (de Ministros) y la Comisión (artículos 148 a 150). Basándose en éstas, sobre propuesta de la Comisión y después de una consulta amplia de los órganos europeos, el Consejo elabora “orientaciones” que los Estados deben “tener en cuenta”. Estos últimos comunican anualmente un informe al Consejo y a la Comisión sobre las principales medidas tomadas para poner en ejecución, a la luz de las orientaciones, su política de empleo. El Consejo examina estos documentos y puede dirigirles recomendaciones a los Estados miembros, a la mayoría cualificada, sobre propuesta de la Comisión. El informe anual conjunto del Consejo y de la Comisión presentado al Consejo europeo tiene como base los resultados de este examen.

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Este procedimiento ha recibido como nombre el “Método abierto de coordinación” (véase supra párrafos 51 y 68). El Consejo puede adoptar medidas de fomento para alentar la cooperación entre los Estados miembros y apoyar su actuación, a través de iniciativas destinadas a desarrollar los intercambios de información y buenas prácticas, facilitar análisis comparativos y asesoramiento, así como promover planteamientos innovadores y evaluar experiencias, en particular recurriendo a proyectos piloto. El artículo 149 adjunta que estas medidas no incluyen armonización alguna de los derechos nacionales. No encontramos aquí uno de los campos específicamente retenidos por el TFUE para un acercamiento legislativo. El Método abierto de coordinación suscitó numerosos análisis. Procuró en efecto sustituir a procedimientos “duros” de tipo jurídico, susceptibles de sanciones, medidas “tiernas” (soft law; véase párrafos 62 y 68) de emulación y de comparación de los mejores éxitos. Los resultados obtenidos no aparecen sin embargo a la altura de los objetivos declarados. Dicho esto, la naturaleza de las políticas emprendidas en materia de empleo impediría también muchas veces añadir esta dimensión jurídica que aseguraría coerción.

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Un Comité del empleo, instituido por el artículo 150 TFUE, está encargado de seguir la evolución de la situación del empleo y de las políticas a este respecto, luego de formular opiniones; en el cumplimiento de su mandato, consulta a los interlocutores sociales. El artículo 152 concierne a cumbres sociales tripartitas para el crecimiento y el empleo. Las asociaciones empresariales y sindicales europeas de su lado concluyeron, el 25 de marzo de 2010, un acuerdo marco sobre mercados de trabajo inclusivos europeos y, el 8 de marzo de 2017, otro sobre sobre el envejecimiento activo en el trabajo. Las recomendaciones anexionadas al primero subrayan la importancia de la formación y la utilidad de una utilización eficaz de los fondos de finalidad estructural como el Fondo Social Europeo. El segundo es destinado a facilitar la participación activa de los trabajadores de más edad en el mercado laboral hasta el tiempo de jubilación y la promoción de un enfoque intergeneracional. Un acuerdo marco más reciente, de 23 de junio de 2020, se refiere a la digitalización y a la necesidad de mejorar las cualificaciones a tal efecto.

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La coordinación europea de las políticas de empleo. La Estrategia Europea de Empleo: La Cumbre europea de Luxemburgo quiso, en 1997, realizar progresos significativos en la lucha contra el paro y la precariedad del trabajo. Elaboró con este fin la Estrategia europea para el empleo ya evocada. Ésta da las direcciones y asegura la coordinación de las prioridades en las políticas de empleo a las cuales los Estados miembros se adhieren al nivel europeo. Los jefes de Estado y de gobierno se pusieron de acuerdo sobre un plan de acción fundado sobre el compromiso en establecer un conjunto de objetivos comunes. La evaluación de esta política condujo más tarde a una mejor identificación de los problemas encontrados, así como a una sinergia más estrecha con los objetivos económicos definidos por el Consejo europeo; orientaciones simplificadas han sido adoptadas. El procedimiento ha sido revisado con el fin de mejorar, de un lado, la coordinación entre los Estados miembros y las instituciones europeas y, del otro, la coordinación de la política del empleo con las políticas macroeconómicas y microeconómicas de la UE. Principios comunes han sido elaborados.

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La Comisión Europea definió, al nivel de los Estados miembros y con la ayuda de los interlocutores sociales, de expertos universitarios, y de organismos internacionales, directrices y principios comunes con vistas a alcanzar la “flexiseguridad”. Las orientaciones que fueron adoptadas en el marco de la estrategia “Europa 2020” determinan el campo de acción de las políticas de los Estados miembros y la dirección que seguir en la coordinación de éstas. Sirven de base a las recomendaciones por país y se apoyan sobre cuatro objetivos principales. El primero consiste en la estimulación de la demanda de mano de obra, particularmente por orientaciones que se refieren en la creación de puestos de trabajo, el sistema de contribuciones del trabajo y la fijación de los salarios. El secundo subraya la necesidad de reforzar la oferta de mano de obra y de competencias atacándose a las debilidades estructurales de los sistemas educativos y de la formación, luchando contra el paro de los jóvenes y el de duración larga. El tercero se refiere al perfeccionamiento del funcionamiento de los mercados de trabajo, a la reducción de la segmentación, al mejoramiento de las medidas proactivas y de la movilidad sobre este mercado. El cuarto objetivo tiende a garantizar la equidad, a promover la igualdad de oportunidades y a combatir la pobreza. Se complementan con medidas adoptadas para frenar las perturbaciones del mercado laboral provocadas por el coronavirus. El pilar europeo de los derechos sociales, ya mencionado, profundiza esta estrategia para los Estados, completando los objetivos de promoción del empleo por otros que protegen a la persona en el trabajo.