Читать книгу Manual de Derecho del Trabajo, Seguridad Social y Migraciones laborales - Ferrán Camas Roda - Страница 14

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Los métodos de implementación y las sanciones: En los concisos términos del artículo 19 de la Constitución, los Estados que ratifican un convenio, deben adoptar las medidas necesarias para hacer efectivas sus normas. En los sistemas conocidos como monistas, la ratificación de un tratado (o su promulgación y/o publicación) automáticamente lo hace parte integral del ordenamiento legal doméstico. Los sistemas dichos dualistas al contrario exigen la adopción de medidas jurídicas en todos los casos donde una adaptación legislativa es requerida. Para que una ratificación tenga este efecto en un sistema monista, los términos del convenio deben permitir su inmediata aplicación bajo la legislación doméstica, en otras palabras, deben ser “self-executing” (auto-ejecutivos). Si ése no fuera el caso, deben adoptarse reglas nacionales adicionales. Más aún, la sola disposición constitucional puede ser insuficiente: el Estado que ratifica se obliga a aplicar las disposiciones en la práctica, lo que no puede hacer si las normas, aún en el caso de estar teóricamente incorporadas al derecho interno, no son conocidas en el país. El Estado debería tomar otras medidas, quizás incluso legislativas, para cumplir con sus obligaciones internacionales. Además, algunos convenios hacen expresa referencia a los medios de implementación, incluyendo adiciones a la legislación interna. No obstante, en última instancia, la puesta en práctica de estas normas depende de la voluntad real de las autoridades nacionales de aplicarlos. La implementación de estas disposiciones internacionales o de las reglamentaciones nacionales que las aplican, suponen un control por parte de inspectores del trabajo pertenecientes a cuerpos de funcionarios públicos bien educados y en número suficiente.

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Preocupados por tratar igualmente con todos los Estados y por no favorecer a ninguno, los órganos de control de la OIT son muy estrictos y no aceptan flexibilidad en la fase de identificación de divergencias entre la ley o la práctica de un país determinado y un convenio que libre y soberanamente se ha obligado a aplicar. Más aún, los procedimientos seguidos son parecidos a los procedimientos judiciales; respetan escrupulosamente los principios generales del proceso judicial. Esas garantías, y el cuidado puesto en la selección de las personalidades independientes que participan en los mecanismos de control, tienen la intención de infundir confianza a los Estados criticados, asegurarlos que sus casos serán examinados de manera desapasionada y neutra. Esto en modo ninguno significa que sólo se utilicen medios legales para eliminar tales discrepancias. Sus conclusiones no son fallos: las conclusiones realizadas, tan críticas sean, no son obligatorias. La OIT no puede enviar cascos azules para imponer la aplicación de sus normas. Los comentarios están redactados de manera que incitan a la acción y generan diálogo, no que condenan. A este respecto, los órganos tripartitos tales como la Comisión de la Aplicación de Normas de la Conferencia pueden jugar un rol especial. Tienen sus propios intermediarios (asociaciones sindicales y empresariales, delegados interesados de otros países, etc.) que pueden ayudar a la comprensión y aceptación de las recomendaciones adoptadas. En términos generales, es a través de una combinación de diplomacia y de incitaciones esencialmente morales, que los órganos de control se esfuerzan por asegurar la aplicación de las normas internacionales del trabajo cuando ellas dan lugar a dificultades.

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La Organización tiene varios medios de incitar a un Estado para que cumpla con las normas. La publicidad de las discusiones en un foro internacional (el Consejo de Administración, la Conferencia y su Comisión de Aplicación de la Normas) constituye uno porque todos los Estados de modo bastante natural busquen evitar ser citados ante la comunidad internacional, en la que, necesariamente, no tienen sólo amigos. La amenaza del debate público ha conducido a un número de gobiernos a buscar, con la ayuda del Secretariado, una solución consensuada al problema. Además de las medidas utilizadas para estimular el diálogo y la mediación, el mecanismo de supervisión se basa principalmente sobre sanciones diplomáticas y el recurso, en última instancia, a la Corte internacional de Justicia. La Organización podría adoptar medidas más disuasivas. Una disposición expresa para esto existe en el artículo 33 de la Constitución respecto del procedimiento de queja por violación de convenios ratificados. En casos en los que se han verificado serias violaciones de la libertad sindical, por ejemplo, se ha sugerido que la oficina exterior de la OIT (si hay una) sea mudada del país en cuestión, que la OIT se rehúse organizar reuniones allí o que retire parte o toda la asistencia técnica que provee. No hay nada que prevenga que sanciones no sólo diplomáticas sino también económicas sean tomadas en el marco de los procedimientos de control. Pero la OIT ha preferido siempre el diálogo a las sanciones. Es con esta visión en mente que la Institución ha resistido siempre las propuestas de acciones coercitivas, tales como el recurso a medidas comerciales.

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La mediación en la OIT: Una vez que el examen ha sido concluido, los comentarios, si los hay, no asumen la forma de sentencias judiciales, su objetivo es conciliar, o mejor mediar (en cuanto formulan recomendaciones específicas con miras a solucionar las diferencias surgidas). En pocas palabras, aunque se basan en normas legales contenidas en los convenios de la OIT, las conclusiones no tratan de penalizar malas conductas; más bien intentan ayudar a un Estado a hacer efectivo un instrumento. Los órganos de la OIT buscan, y generalmente obtienen, la cooperación de los gobiernos interesados, como es implícitamente requerido por los procedimientos de control. El gobierno, por su parte, tiene interés en cooperar en vista de que esto le permite responder a las críticas dirigidas en su contra y explicar qué es lo que en realidad demora la completa aplicación del convenio. Aún en casos sencillos, los órganos de control no se contentan con comentarios en las que comprueban la existencia de anomalías respecto de un determinado convenio. Sus conclusiones son acompañadas, cuando es apropiado, de propuestas específicas para resolver los problemas encontrados. De hecho, si la OIT considera que sus convenios deben aplicarse de manera uniforme y constante a todos los Estados, una reflexión sobre las circunstancias propias a cada uno, de sus condiciones económicas y sociales o del estado de sus relaciones profesionales pueden intervenir al estadio ulterior de los medios utilizados para terminar las violaciones observadas.

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La mediación se realiza sea por instancias institucionales, sea por personalidades independientes, sea por altos funcionarios de la Oficina durante misiones y entrevistas más o menos formales. Obedece a unos principios fundamentales, al primer rango de los cuales figura la protección, al mismo nivel que en un proceso judicial, de los derechos de la defensa: el Estado que se defiende debe así gozar de la posibilidad de replicar al último en el intercambio de argumentos entre las partes. Cuando sobreviene un problema serio, la Oficina juzga oficial o informalmente un más claro rol de mediador. Privilegia en primer lugar los contactos oficiosos que deberían permitir encontrar una solución sin empezar o perseguir un procedimiento oficial en violación. El comportamiento seguido por las personalidades que son encargadas de eso tiene muchos de los códigos éticos de conducta practicados por los mediadores y los conciliadores nacionales: rapidez y de una vez serenidad, imparcialidad y respeto de la igualdad de las partes, conocimiento en profundidad de los expedientes, sensibilidad a las exigencias de la buena gobernanza. El punto es resolver, de acuerdo a las normas concernidas y de un modo aceptable para cada una de las partes, problemas a menudo complejos y delicados.

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Los casos se refieren a conflictos laborales generados en un país particular o que exceden sus límites. Ejemplos concretos figuran en SERVAIS 2011 (párrafos 1029-1033). Más informalmente aún, altos funcionarios internacionales han asesorado a empresas multinacionales acerca de la manera de mejorar las condiciones de trabajo de su personal. La Organización ha también establecido un centro centralizado de recursos (“helpdesk”) para gerentes de empresas y trabajadores, destinado a promover el respeto de las normas internacionales del trabajo en las operaciones comerciales y a contribuir al establecimiento de buenas relaciones de trabajo. Ofrece información sobre una amplia gama de temas en materia de prácticas laborales que, en todos los casos, se deriva de la Declaración Tripartita de Principios sobre Empresas Multinacionales y Política Social, adoptada por el Consejo de Administración en 1977.

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La cooperación técnica de la OIT: A fin de lograr cooperación, aun cuando no se hayan realizado comentarios críticos en relación con la aplicación de un convenio, la Organización se embarca en varias actividades (seminarios sobre normas, prácticas para funcionarios públicos nacionales, folletos y manuales, etc.) enfocadas a intensificar el entendimiento del alcance, objetivos y el trabajo de los órganos de control. Tiene también varios canales para generar diálogo constructivo. A este respecto, las oficinas exteriores locales y regionales de la OIT juegan un papel útil. Las últimas tienen personal que se encuentra específicamente a cargo de asesorar a los gobiernos sobre temas relativos a las normas. El Centro de Formación Internacional de la OIT en Turín juega un rol importante en la provisión de soporte para esa asistencia y actividades promocionales. La Declaración sobre los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo y su Seguimiento adoptada por la Conferencia internacional del trabajo en 1998 ha dado un fuerte ímpetu a los programas de cooperación técnica respecto a estos derechos.

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La Organización se ha esforzado por desarrollar asistencia técnica que se adapte a las necesidades individuales de los Estados. Esto ha tomado la forma de misiones dirigidas por los funcionarios a cargo de las normas en las oficinas exteriores de la OIT, respaldadas por sus colegas en la oficina central. Las visitas in situ pueden ser de dos tipos. O bien apuntan a proveer asesoramiento técnico a fin de poner el derecho y la práctica de un país en línea con un convenio ratificado o, más simplemente, a integrar los valores consagrados por las normas en una reforma de la legislación laboral. También pueden consistir en la participación en coloquios, seminarios y talleres en los que las normas son explicadas en detalle y donde se discute abiertamente las dificultades y las objeciones a su implementación. Eventos de este tipo reúnen a los administradores del trabajo, empleadores, líderes sindicales, aun jueces especializados y expertos universitarios. Las opiniones y recomendaciones también pueden concernir a los mecanismos de información y control y al modo como ellos se aseguran de no sobrecargar a las administraciones nacionales.