Читать книгу Poderes y democracias - Grisel Salazar Rebolledo - Страница 26

Mostrados los diferentes niveles de poder de los gobernadores en los estados mexicanos, lo que sigue es responder de qué dependen esas diferencias y, en específico, de qué elementos locales dependen. Este apartado expone dos variables que actúan como fortalezas de los gobernadores, las cuales han servido para explicar esos comportamientos diferenciados. La primera es la competencia y cambio político en los estados pues, como se dijo arriba, la inclusión de más actores políticos en la competencia por el poder ha modificado las posiciones de estos; una situación así origina una probable modificación de las capacidades de influencia de los gobernadores de tal manera que los estados con más partidos políticos en el Congreso y diferentes partidos políticos en el ejecutivo tengan gobernadores menos poderosos, y viceversa. El efecto de esta relación es que algunas capacidades políticas de los gobernadores se reducen cuando deben compartir el poder con más actores políticos, debido a que la importancia del liderazgo partidario se debilita cuando el partido no es el principal agente en el Congreso, o cuando a pesar de ser mayoría legislativa se encuentra fragmentado o es poco disciplinado (Weldon, 2002).

La segunda variable explicativa son las facultades constitucionales que permiten y limitan las acciones de los gobernadores, lo que incide en sus capacidades de acción en el entorno del sistema político subnacional.

El hallazgo principal de este apartado es constatar que el aumento en la competencia política influye con mediana intensidad en el poder de los gobernadores en México y que las reglas de la separación de poderes no lo hacen en ninguna medida. Es decir, no es suficiente que las normas y reglas estatales sostengan que los gobernadores no son tan poderosos, pues su poder se define más por los cambios políticos (alternancias, gobiernos divididos, diversidad de los actores en el poder) provocados por el aumento de la competencia política. La importancia de las reglas del sistema político tuvo gran relevancia en los años ochenta en América Latina, cuando se estudiaba el carácter de los sistemas presidenciales y se fue descubriendo que no en todos los casos ello era así (Mainwaring y Shugart, 1993).

La competencia política es vista desde distintos enfoques. En primer lugar se le mide con el número de alternancias en cada estado desde la primera en 1989; en segundo, por el número de gobiernos divididos ocurridos en el mismo periodo, y en tercer lugar, por los efectos del crecimiento de la competencia por el poder: la disciplina del partido del ejecutivo y el tamaño de la bancada del gobernador en el Congreso. Estos últimos datos se obtuvieron de la Eepemex, la cual registró un cálculo aproximado de estos indicadores en cada estado.^[9] Mientras que los datos de alternancias y gobiernos divididos fueron retomados de la base de datos “Calidad de las elecciones subnacionales en México (1996-2012)”, y completados con la información disponible en las páginas web de los institutos estatales electorales.

Para reconocer la incidencia de las facultades normativas de los gobernadores se revisaron las 31 Constituciones de los estados y el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal. Así, se estableció una medición del poder que teóricamente les confieren las leyes, las cuales cambian entre casos por el diverso grado de autonomía que los estados tienen para decidir especificidades de su forma de gobierno, siempre y cuando no salgan del sistema de separación de poderes instituido en la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos.^[10] Se evaluaron las facultades exclusivas del ejecutivo como el poder de veto, de decreto, de necesidad y urgencia, la iniciativa preferente y la superación del veto. Todos ellos son evaluados con calificaciones más altas cuanto más poder le permitan ejercer a los ejecutivos, y viceversa. Con estos datos se ha elaborado una medición que va de 0 a 1 para distinguir las facultades que tienen los gobernadores para influir en el sistema político local.^[11] Se ha considerado pertinente solo exponer los principales resultados que se obtuvieron como parte de las variables explicativas del poder de los gobernadores. El cuadro 2.2 resume las variaciones entre estados respecto a las facultades normativas del ejecutivo.

Como se puede observar, ningún estado alcanza el valor máximo de 1, debido a que en la mayoría no existen los decretos de necesidad y urgencia, pues en caso de guerra civil o internacional se acatan las medidas de la federación. En la mayoría de los casos solo se cuenta con el veto parcial, el cual permite al gobernador interferir en las actividades legislativas, pero con más limitaciones que cuando se cuenta con un veto total. Los 32 casos se dividen entre una mayoría simple y una mayoría calificada del Congreso para superar el veto del ejecutivo, mientras que muchos de ellos omiten especificar algunas materias en las que aquel tiene iniciativa preferente, a excepción del presupuesto que opera en todos los estados. Como se verá a continuación, estas variables no fueron relevantes para explicar los elementos que fortalecen el poder de los gobernadores en México, sin embargo, fueron útiles para matizar las diferencias normativas de las facultades de los ejecutivos locales.

Con estos indicadores y el ipg se llevaron a cabo diversas pruebas de correlación y regresión lineal simple con resultados muy interesantes. Un primer modelo de regresión lineal testeado considera como indicadores de la competencia electoral el número de alternancias y gobiernos divididos en el periodo 1989-2012. Y como indicador de las facultades normativas, al índice de poder normativo de gobernador presentado en el cuadro 2.2. Los resultados son de una influencia considerable y en la dirección esperada: entre mayor es el poder de los gobernadores es menor la ocurrencia de diferentes partidos en el gobierno y/o en las bancadas del Congreso, y viceversa. Con el 95% de grado de confianza, este modelo entre el ipg como variable dependiente, y las alternancias y gobiernos divididos como variables independientes tiene una r cuadrada de 0.435 (cuadro 2.4). Para comprobar la tendencia de este comportamiento, en el cuadro 2.3 se presenta el ipg junto con el número de alternancias y gobiernos divididos por estado, en donde observamos la correspondencia de varios casos.

El cuadro 2.3 contiene casos como el de Puebla, el más alto en el ipg, cuyos Congresos no han presentado bancadas de oposición muy poderosas, y con una sola alternancia que se vive desde 2011, y que por esto todavía no son claros sus efectos. Por otro lado, Coahuila, Tamaulipas y Quintana Roo muestran un ipg muy alto y ninguna alternancia ni gobierno dividido en su historia política; mientras que en los casos de Durango, Oaxaca, Campeche, Veracruz y Querétaro no hay división del Congreso, pero el poder del gobernador disminuye. Estos estados —según lo esperado— deberían ostentar gobernadores aún más fuertes.

En el extremo opuesto se encuentran Chiapas y Guerrero, estados donde el partido en el Ejecutivo ha cambiado en más de una ocasión y la división del gobierno también ha sido algo frecuente, tal y como se observa en cuadro 2.3. Pero también aparecen casos intermedios en los que el ipg está en la media y no hay indicadores de cambio político como Colima, o donde sí los hay, como el caso de Guanajuato.

Dentro de este modelo de regresión lineal simple, las facultades de los gobernadores no tuvieron incidencia alguna. La correlación de este indicador con el poder de los gobernadores como variable dependiente es de 0.116, por lo que en la introducción del modelo resulta insuficiente en la explicación del poder de los gobernadores. Esto significa que las capacidades que confiere a los gobernadores el diseño de separación de poderes, no los plantean como actores determinantes en las dinámicas políticas locales.

Avanzando en la búsqueda de variables que inciden en el poder de los gobernadores, un segundo modelo de regresión lineal simple probó la influencia de la disciplina del partido del ejecutivo y el tamaño de su bancada en el Congreso, como efectos del aumento de la competencia política en los estados. En este segundo modelo la r cuadrada es de 0.567 con un margen de confianza del 95% y coeficientes positivos de ambos indicadores. Es decir, este modelo muestra que en la medida en que el poder de los gobernadores es mayor, también lo es el tamaño de su bancada en el legislativo y su comportamiento mucho más disciplinado en la toma de decisiones, y viceversa.

La fortaleza de este modelo aumenta con respecto al primero, y la tendencia y dirección ocurren conforme a lo esperado en ambos casos, es decir que, mientras la competencia aumenta, el poder de los gobernadores disminuye, y mientras el tamaño de la bancada del gobernador y/o su disciplina partidaria en el Congreso disminuye, también lo hace su fortaleza como poder ejecutivo. Los principales resultados comparados de los dos modelos se presentan en el cuadro 2.4. Ambos modelos son de regresión lineal simple, con los 32 estados y con niveles de confianza del 95%.

Como se puede observar, la presentación de ambos modelos tiene una razón de ser, y es que las variables explicativas son del mismo tipo, las dos indican cómo operan los cambios políticos entre el ejecutivo y el legislativo en los estados, y en los modelos muestran el origen de las fortalezas de los gobernadores en México para el periodo evaluado. En uno y otro casos es relevante que la variable normativa de las facultades de los gobernadores no resultara explicativa, lo que señala una vez más que el comportamiento de los actores avanza en una dirección diferente a la de las leyes y reglas establecidas, y que en algunos casos la apresurada imitación de las reformas constitucionales federales carece de sustento entre los actores locales. Así, Tabasco, Tamaulipas y Yucatán ofrecen excelentes facultades a los gobernadores, con sistemas políticos prácticamente sin competencia (ningún gobierno dividido y/o alternancias), por lo que estos se ostentan bastante poderosos; mientras que en estados como Aguascalientes existen mayores indicadores de competencia, pero faltan reglas que generen mejores diseños del poder de sus gobernadores.

Los resultados de ambos modelos destacan entonces la influencia de la competencia y el cambio político en cada estado para la definición de las posiciones y fortalezas de los gobernadores, de modo que no importando qué partido político esté en el gobierno, son los poderes legislativos en los que puede influir el gobernador, los que le permiten sostenerse como un actor muy relevante en el sistema político subnacional.