Читать книгу Estudios en homenaje al profesor Luis María Cazorla Prieto - Luis Cazorla González-Serrano - Страница 107

La administración tributaria electrónica permite identificar otro vector en la tramitación electrónica. En este ámbito, la Agencia Tributaria ha transitado de forma exitosa desde la oficina virtual a la sede electrónica.

El art. 96.3 de la LGT se refiere a esta modalidad relacional, estableciendo que “los procedimientos y actuaciones en los que se utilicen técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos garantizarán la identificación de la Administración tributaria actuante y el ejercicio de sus competencias. Además, cuando la Administración tributaria actúe de forma automatizada se garantizará la identificación de los órganos competentes para la programación y supervisión del sistema de información y de los órganos competentes para resolver los recursos que puedan interponerse”.

El precepto da cobertura a los procedimientos tributarios telemáticos y a las actuaciones automatizadas, siendo objeto de desarrollo reglamentario a través del RGAT. En este campo, la norma tributaria toma como base los apartados 3 y 4 del art. 45 de la Ley 30/1992, que serían posteriormente derogados por la Ley 11/2007 de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos18. Este desfase normativo es criticado por OLIVER CUELLO como causa de inseguridad para los operadores jurídicos, concluyendo que, dado que el precepto no introduce especialidad alguna en materia tributaria, sería deseable su supresión en la LGT19. Una apreciación que revela igualmente la necesaria revisión de la norma tributaria tras la entrada en vigor de la Ley 39/2015 por la que se generaliza el procedimiento administrativo íntegramente electrónico.

Lo paradójico de la situación es que, a pesar del desfase de la LGT, la realidad tecnológica de la Agencia Tributaria ha despuntado como avanzadilla en el proceso de modernización de las Administraciones Públicas. Por ejemplo, de vuelta a las Memorias de dicha entidad, se puede apreciar que ya a finales de 2009, coincidiendo con la entrada en vigor de la Ley 11/200720, los ciudadanos podían acceder a todos los trámites a través de la sede electrónica. De este modo, cuando entran en vigor las Leyes 39 y 40/2015 –esto es, en el ejercicio 2016–, el reto a conseguir es la mejora de los servicios para atender al incremento de usuarios como consecuencia de la ampliación de los sujetos que quedan obligados a relacionarse electrónicamente con arreglo al artículo 14.2 de la Ley 39/201521.

La realización de los trámites on line se realiza desde la sede electrónica, esto es, desde la dirección https//www.agenciatributaria.gob.es/, de la que es titular la Agencia Tributaria, a la que se puede acceder a través del portal de Internet22 de carácter informativo https://www.agenciatributaria.es/.

La Agencia Tributaria cuenta con la sede electrónica desde 200923, entendida como una plataforma de información y de suministro de numerosos servicios digitales que permite la comunicación bidireccional entre ciudadanos y Agencia Tributaria: por un lado, proporciona acceso al registro electrónico y cuenta con un inventario de actuaciones y trámites procedimentales que posibilitan la comunicación del ciudadano con la Administración, incluso de forma automatizada (certificados tributarios, aplazamientos y fraccionamientos, etc.); y, por otro, permite a la Administración la notificación electrónica de los actos tributarios, donde también se ha reconocer el liderazgo de la AEAT con la puesta en marcha del régimen de notificaciones electrónicas de carácter obligatorio, el llamado “sistema NEO” (RD 1363/2019, de 29 de octubre).

Con ocasión de la pandemia, el Real Decreto-Ley 22/2020, de 16 de junio, introduce dos modificaciones en la LGT para regular las actuaciones mediante videoconferencias o sistemas similares en los procedimientos de aplicación de los tributos, como soluciones tecnológicas que pueden ser utilizadas por los órganos actuantes siempre que cuenten con la conformidad del interesado en relación con su uso, así como con la fecha y hora de su uso. Por una parte, se añade el apartado 9 al art. 99, por el que se establece que “las actuaciones de la Administración y de los obligados tributarios en los procedimientos de aplicación de los tributos podrán realizarse a través de sistemas digitales que, mediante videoconferencia u otro similar, permitan la comunicación bidireccional y simultánea de imagen y sonido la interacción visual, auditiva y verbal entre los obligados tributarios y el órgano actuante, y garanticen la transmisión y recepción seguras de los documentos que, en su caso, recojan el resultado de las actuaciones realizadas, asegurando la autoría, autenticidad e integridad”. Y, adicionalmente, en el procedimiento inspector, se modifica el art. 151, relativo al lugar de las actuaciones inspectoras, para dar entrada al encuentro virtual. En su apartado 1, la letra e) señala que las actuaciones inspectoras se desarrollarán “en los lugares señalados en las letras anteriores o en otro lugar, cuando dichas actuaciones se realicen a través de sistemas digitales previstos en el artículo 99.9 de esta Ley”. Eso sí, añade el precepto que, en todo caso, el órgano administrativo necesitará contar con la conformidad del obligado tributario. Lo cual parece razonable toda vez que no todos los obligados tributarios pueden tener la capacidad técnica y organizativa para realizar con éxito el encuentro virtual.

Para terminar con este somero recorrido por la vertiente procedimental de la administración electrónica, también hay que reparar en el potencial de la inteligencia artificial para los objetivos de eficacia de la Administración tributaria.

El art. 96 de la LGT, en su apartado 3, se refiere a la actuación automatizada de la Administración tributaria: “Además, cuando la Administración actúe de forma automatizada se garantizará la identificación de los órganos competentes para la programación y supervisión del sistema de información y de los órganos competentes para resolver los recursos que puedan interponerse”. Este precepto, como señalan OLIVER CUELLO y DELGADO GARCÍA, da cobertura a la “informática decisional” en sede procedimental, y se ha de poner en relación con el art. 100.2 de la LGT, en el que se dispone que “tendrá la consideración de resolución la contestación efectuada de forma automatizada por la Administración tributaria en aquellos procedimientos en que esté prevista esta forma de terminación”24.

El precepto, en la línea apuntada por OLIVARES OLIVARES25, ha de ser interpretado con arreglo a lo dispuesto en el art. 45 de la Ley 40/2015, en la que se define como actuación administrativa automatizada “cualquier acto o actuación realizada íntegramente a través de medios electrónicos por una Administración Pública en el marco de un procedimiento administrativo y en la que no haya intervenido de forma directa un empleado público”.

La inteligencia artificial penetra por esta vía en el procedimiento administrativo, sin que se pueda considerar como un simple instrumento de gestión o de comunicación entre las partes de la relación jurídica en la medida que comporta una decisión administrativa adoptada por una máquina (p.ej., aplazamientos y fraccionamientos de escasa cuantía26). Para la DELGADO GARCÍA es preciso identificar, dentro de estas actuaciones automatizadas, los “actos resolutorios automatizados”27. Para estos casos, la LGT introduce mayores requerimientos: a) la terminación del procedimiento de forma automatizada debe estar expresamente prevista por la ley, y b) la necesaria identificación de la Administración actuante y el ejercicio de su competencia, así como al órgano competente para los recursos que puedan interponerse28.

Los arts. 84 y 85 del RGAT desarrollan estos mandatos, estableciendo que las aplicaciones utilizadas en el marco de las actuaciones y procedimientos tributarios serán aprobadas por resolución del órgano que ha de ser considerado responsable a efectos de la impugnación de los correspondientes actos tributarios, a las que se les dará publicidad a través de la página web29. Adicionalmente, se exige que la Administración actuante se identifique y garantice la autenticidad del ejercicio de su competencia mediante un sistema de firma electrónica (sello electrónico o código seguro de verificación).

Estos requerimientos aportan transparencia, pero son insuficientes, pues ni responden a los requerimientos legales, ni las resoluciones administrativas publicadas en la web son de fácil consulta para los usuarios de estos servicios digitales (todas30 llevan el mismo título genérico: “Resolución… de la Dirección General de la Agencia Estatal de Administración por la que se aprueban nuevas aplicaciones informáticas para la actuación administrativa automatizada”), ni queda claro qué consecuencias pueden derivarse de su incumplimiento por parte de la Administración31.

El tratamiento normativo de las actuaciones automatizadas y las consecuencias derivadas de su incumplimiento se hace más necesario a medida que las tareas automatizadas van adquiriendo nuevas funcionalidades, desdibujando la concepción clásica de un modelo relacional que gira sobre el procedimiento administrativo como conjunto de actos secuenciados que culminarán en el acto resolutorio32. Esta transformación de las relaciones entre ciudadanos y Administración tributaria se aprecia en la evolución de los portales web hacia lo que se ha denominado portales inteligentes (Smart portals), en los que se busca una personalización de los servicios digitales que se ofrecen al ciudadano agregando informaciones de diversas fuentes, combinados con los servicios de asistencia virtual. La idea es que un contribuyente, desde diversos dispositivos electrónicos, pueda acceder de forma personalizada (con un identificador) y guiado por un asistente virtual.