Читать книгу Estudios en homenaje al profesor Luis María Cazorla Prieto - Luis Cazorla González-Serrano - Страница 108

El tratamiento automatizado de datos mediante herramientas de inteligencia artificial (IA) representa una actividad esencial para la explotación de datos en el marco de la actividad de control desarrollada por la Administración tributaria.

La utilización de estos desarrollos tecnológicos encuentra cobertura legal en el artículo 96 de la LGT, cuyo apartado 4 establece que “los programas y aplicaciones electrónicos, informáticos y telemáticos que vayan a ser utilizados por la Administración tributaria para el ejercicio de sus potestades habrán de ser aprobados previamente por esta en los términos que se determinen reglamentariamente”. Precepto que se ha de poner en relación con los artículos 84 y 85 del RGAT que, como se ha visto en el apartado anterior, precisan los requerimientos formales para su aprobación.

Esta habilitación legal deja un amplio ámbito de actuación a la Agencia Tributaria, tal y como se ha advertido en relación con las aplicaciones informáticas desarrolladas tanto para la asistencia al contribuyente como para actuaciones y trámites procedimentales. Poco se conoce de las tecnologías digitales que sirven a la Administración en el ejercicio de sus potestades más allá de lo que se describe en los documentos de la AEAT (planes de control, etc.).

La IA, como señala BARRIO ANDRÉS33, constituye en esencia la disciplina científica que persigue la simulación de la inteligencia humana, y que cobra impulso en los últimos años, entre otros factores, ante las posibilidades ilimitadas de Internet. En el momento actual resulta de interés la definición manejada por la Comisión Europea en el Libro Blanco ya citado en estas páginas y que, sobre la base de los trabajos de los grupos de expertos de alto nivel34, persigue ofrecer un concepto flexible que permita integrar los desarrollos que puedan producirse combinando dos elementos: los datos y los algoritmos.

Así pues, se ha de entender por inteligencia artificial “una combinación de tecnologías que agrupa datos, algoritmos y capacidad informática”35, en la que encuentran cabida el análisis de aprendizaje y el análisis predictivo.

Pues bien, la IA supone, como dice VALERO TORRIJOS, un paso más en la modernización de las Administraciones Publicas36. En el ámbito tributario, basta acudir al Plan de Control Tributario de 202037, así como al Plan Estratégico 2020-2023, para evidenciar el potencial tecnológico de la Administración tributaria para la explotación el ingente volumen de datos que proporcionan las numerosas fuentes de información (intercambio de información de cuentas financieras por aplicación de los acuerdos FATCA y CRS, informes país por país en el marco BEPS, modelos tributarios,…) y en el que tienen cabida el análisis de riesgos para la identificación de perfiles y el análisis de comportamientos.

La Agencia Tributaria desde los años 90 viene utilizado aplicaciones informáticas para el desarrollo de tareas concretas que participarían de esta dimensión de la inteligencia artificial. No todas ellas presentan el mismo nivel de riesgo para los derechos y garantías de los contribuyentes38.

A título de ejemplo, entre las muchas actuaciones automatizadas de la Agencia Tributaria, la Resolución de 21 de marzo de 2013 aprueba la “Gene-ración y emisión de requerimientos por error o falta de información en las declaraciones informativas”, en cuya descripción se reconocen los rasgos de la IA enfocada a tareas específicas.

La herramienta está asociada al procedimiento de verificación de datos regulado en el artículo 131 y siguientes de la LGT, y tiene por objeto detectar las incidencias encontradas en las declaraciones informativas y, con la periodicidad que se estime, generar y emitir los requerimientos oportunos debidos a errores o falta de información de las mismas.

Esta actuación automatizada ilustra un escenario en el que la IA presenta notables ventajas en términos de eficacia, sin que se vean amenazados los derechos de los obligados tributarios.

Pero no todos los desarrollos tecnológicos resultan inocuos para el ciudadano. La Agencia Tributaria cuenta con una robusta infraestructura informática y un considerable volumen de datos. La combinación de datos y algoritmos ha incrementado exponencialmente la capacidad de control en una fase temprana, trasformando la información y asistencia en un instrumento control preventivo. Ya se ha apuntado en estas páginas que las herramientas de asistencia al ciudadano son una importante fuente de datos que posibilita un control ex ante y, asimismo, permite generar patrones dinámicos de tendencias útiles para el control ex post. En este campo, la descripción de estos instrumentos refleja un riesgo elevado en la medida en que, tal como están configurados, pueden afectar a los derechos y libertades de los contribuyentes, sin que sea perceptible por los afectados39, lo que exigiría un marco regulatorio adecuado.

Esta parcela de la inteligencia artificial se puede ilustrar con una de las nuevas estrategias de carácter preventivo que presenta la Agencia Tributaria en el Plan de Control Tributario 2020. En dicho documento ocupa un lugar destacado la presentación de las denominadas “Administraciones de Asistencia Digital Integral” (ADIs), definidas como “plataformas dirigidas a prestar servicios de información y asistencia por medios electrónicos, mediante la utilización de canales de comunicación virtuales (Asistente Virtual en IVA –AVIVA–, Asistente Censal, correo electrónico, llamada saliente especializada, etc.) que permitirán adecuar tareas al perfil y necesidades de los contribuyentes”.

Este servicio integral se pondrá en marcha en el último trimestre de 2020 con una prueba piloto. Si bien, desde comienzo de año, ya en el primer trimestre, se introduce el denominado “Asistente Censal”, dirigido hacia aquellos obligados tributarios que causan alta en los registros tributarios, con la finalidad de apoyar a los emprendedores personas físicas desde los primeros estadios de la actividad económica.

Además de las señaladas, la herramienta ofrece otras funcionalidades. Por ejemplo, la captura instantánea de información permite desarrollar un control simultáneo que no se limita al correcto cumplimiento de la obligación censal. Esta actividad permite trazar un mapa de riesgos de carácter preventivo de los contribuyentes, con el que –según se especifica en el Plan de Control– se persigue detectar incursiones de entidades controladas de manera efectiva por contribuyente con conductas tributarias reprochables en el pasado, sobre los que se puede realizar un seguimiento para prevenir posibles incumplimientos tributarios futuros.

Otra experiencia novedosa, iniciada en 2019, es el análisis de los impactos en el comportamiento de los obligados tributarios de las diversas actuaciones llevadas a cabo por la Agencia Tributaria. En efecto, el Plan Estratégico de la Agencia tiene como uno de sus objetivos prioritarios el análisis completo de los resultados de sus actuaciones de control y, a tal efecto, se introduce como novedad la medición del impacto que las regularizaciones tienen en el comportamiento tributario de los contribuyentes.

A este conjunto de herramientas intrusivas que inciden en el comportamiento de los contribuyentes responde el envío de cartas informativas (las llamadas “cartas de invitación”). Una iniciativa que se potencia a la vista de la experiencia acumulada en 2019 con el envío masivo de cartas en las que se informaba a determinados sectores empresariales y profesionales de las “ratios calculadas de actividad económica”, poniendo de relieve las discrepancias entre los datos de actividad y los representativos del sector económico.

Otro ejemplo anunciado en el Plan Estratégico es el desarrollo de un modelo integral y coordinado de análisis y detección de riesgos, a partir de la experiencia adquirida con el SII para la detección de riesgos fiscales en el IVA40, y que se extenderá progresivamente al IRPF (para el control de los grandes patrimonios) y al Impuesto sobre Sociedades.

Todo este aparato tecnológico tiene un evidente impacto en las relaciones entre ciudadanos y Administración tributaria, por lo que no puede quedar al margen de lo dicho en el Libro Blanco sobre la inteligencia artificial. Entre otros aspectos, dicho documento insiste en que, cuando la IA puede afectar a los derechos de los particulares o las empresas, el tratamiento normativo es necesario y ha de proporcionar seguridad jurídica. Esto ocurre, por ejemplo, con los sistemas de vigilancia intrusiva, donde el documento identifica los requisitos que debería contemplar el marco regulador de la IA para respetar los derechos y libertades de los operadores económicos (requisitos de los datos de entrenamiento, información sobre las características del sistema de IA, supervisión humana, etc.)41.

En definitiva, si estas herramientas de vigilancia intrusiva se califican como un campo de IA de “riesgo elevado”, parece razonable que tal calificación se extienda a aquellas funcionalidades tecnológicas utilizadas por la Administración tributaria que puedan tener consecuencias para los contribuyentes.