Читать книгу Estudios en homenaje al profesor Luis María Cazorla Prieto - Luis Cazorla González-Serrano - Страница 126

La Ley General Tributaria (LGT) de 1963 (la Ley 230/1963, de 28 de diciembre, General Tributaria) no podía ser, naturalmente, la ley a la que se le exigiera una decidida asunción de los principios ordenadores del procedimiento sancionador tributario. Su labor de codificar un ordenamiento jurídico como el tributario con escasa sino nula tradición y exigua –por incipiente– doctrina científica y jurisprudencial que fuera realmente conforma-dora de una verdadera ciencia jurídica-tributaria, explica que no fuera capaz de reflejar adecuadamente unos principios ordenadores del procedimiento sancionador tributario, y ello se afirma pese a las intrínsecas virtudes de dicha norma. Porque la LGT de 1963, pese a los años en los que se alumbró, fue notable en muchos aspectos ya que logró conformar un cuerpo jurídico coherente, sistemático y con principios y reglas sólidas que han perdurado durante décadas.

En materia sancionadora, sin embargo, la regulación era escasa y no siempre cercana a los principios informadores del derecho administrativo sancionador. Téngase en cuenta que la LGT contemplaba la sanción dentro del concepto de deuda tributaria, de manera que los procedimientos de gestión –singularmente el de inspección–, eran procedimientos que perseguían regularizar la deuda tributaria, la cual se integraba por la cuota, más los intereses más las sanciones. Existía, por tanto, un único procedimiento en el que conjuntamente se liquidaba la cuota y se calificada la acción u omisión como una infracción tributaria exigiéndose, al tiempo, la sanción. No existía, naturalmente, una separación de procedimientos, y menos aún, una distinción de fases instructores y decisoras atribuidas a órganos distintos.

Hubo que esperar 35 años desde la aprobación de la LGT de 1963 para que una Ley estableciera en el ámbito tributario una suerte de separación de procedimientos entre el que regularizaba y el que sancionaba. La Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes, nació con la vocación –así lo proclamaba su Exposición de Motivos en su Apartado III–, no solo de “reforzar los derechos del contribuyente y su participación en los procedimientos tributarios”, sino, también, de “reforzar las obligaciones de la Administración tributaria, tanto en pos de conseguir una mayor celeridad en sus resoluciones, como de completar las garantías existentes en los diferentes procedimientos”. Y debe enmarcarse en este segundo grupo de medidas la norma (el art. 34.1) que establecía que “la imposición de sanciones tributarias se realizará mediante un expediente distinto o independiente del instruido para la comprobación e investigación de la situación tributaria del sujeto infractor”.

Desde la aprobación de dicha norma, las sanciones tributarias se debían imponer mediante un expediente “distinto o independiente” respecto del de regularización. Pese a que esta Ley de 1998 no era de reforma de la LGT de 1963, lo cierto es que la nueva normativa obligó a modificar sustancialmente la regulación de la tramitación de los procedimientos sancionadores, lo cual se llevó a cabo reformando, no la LGT de 1963 sino sus dos Reglamentos de desarrollo en materia de inspección y sancionador3.

Aunque volveremos sobre ello, debemos advertir ahora que la nueva regulación surgió, también, al socaire de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, una Ley que, si bien no se aplicaba –o se aplicaba solo supletoriamente– por expreso mandato de la Disposición Adicional 5.ª a los procedimientos tributarios pues estos “se regirán por la Ley General Tributaria”, alentó que se aplicaran los mismos principios y reglas del procedimiento administrativo común al procedimientos tributario; y, singularmente, la previsión contenida en el art. 134.2 relativa a que “los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deberán establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a órganos distintos”. Cinco años después de esta Ley, la Ley 1/1998, con menos pretensiones y más modestamente que la Ley 30/1992, asumió, no la separación de procedimientos y órganos actuantes, sino de expedientes –“un expediente distinto o independiente”–.