Читать книгу Estudios en homenaje al profesor Luis María Cazorla Prieto - Luis Cazorla González-Serrano - Страница 253

Un ámbito novedoso de la transparencia que se ha incorporado en los últimos tiempos es el relativo a la transparencia del contribuyente hacia el públi- co. Los nuevos actores que han aparecido en el escenario de la transparencia tributaria han adquirido un protagonismo tal que las autoridades tributarias han tratado de reflejar en sus iniciativas esta nueva situación. La sociedad cada vez más manifiesta su preocupación por conocer en primer lugar dónde las multinacionales pagan sus impuestos, y exigir, en segundo lugar, que lo hagan de la manera más justa.

El contribuyente a la luz de esta nueva situación, no sólo debe ser transparente ante la Administración sino que también y cada vez mucho más debe ser transparenten ante la sociedad. Esta situación se ha generado fundamentalmente en relación con las grandes multinacionales que desarrollan su actividad en varios Estados y sobre las que pivota un halo de sospecha de defraudación por el hecho de tener un determinado volumen de negocios o por desarrollar su actividad en varios Estados.

En este punto consideramos necesario prestar atención a las iniciativas de transparencia pública más relevantes que existen en el contexto tributario internacional.

En primer lugar me referiré a una iniciativa que está causando una oleada de críticas entre las multinacionales que operan en la Unión Europea. Me estoy refiriendo a la propuesta de abril de 2016 por la que se modifica la Directiva 2013/34/UE en lo que respecta a la divulgación relativa al impuesto sobre sociedades por parte de determinadas empresas filiales46. Esta medida se configura como un complemento a la obligación de comunicar la información país por país y al intercambio automático de esa información tras la aprobación de la Directiva 2016/881.

Lo que se pretende es que las empresas multinacionales hagan públicas algunas de las informaciones presentadas a las autoridades tributarias al objeto de que pueda ser accesible para cualquier ciudadano. La norma pretende justificar la medida de publicidad sobre la base de la consecución de un sistema fiscal más equitativo que impida el traslado de beneficios abusivo. Para ello se considera que debe darse un enfoque más completo que supere las obligaciones de información país por país y permita mayor transparencia y el acceso público de determinada información sujeta al escrutinio público.

Se mantiene por parte de la Comisión que “el aumento del control público del impuesto de sociedades abonado por empresas multinacionales que desempeñan actividades en la Unión es un elemento crucial para promover la rendición de cuentas y fomentar la responsabilidad social de las empresas, contribuir al bienestar mediante el pago de impuestos, promover una competencia fiscal más leal en la Unión por medio de un debate público mejor fundamentado y restablecer la confianza de los ciudadanos en la equidad de los sistemas tributarios nacionales. Tal control público puede lograrse mediante la presentación de informes referidos a la tributación del impuesto de sociedades, independientemente del lugar donde esté establecida la sociedad matriz última del grupo multinacional47”. En definitiva, la norma pretende que los ciudadanos puedan controlar todas las actividades de un grupo cuando disponga de varios establecimientos en la UE. Ahora bien “el control público debe llevarse a cabo sin perjudicar el clima inversor o la competitividad de las empresas de la Unión, en particular las pymes, tal como se definen en la presente Directiva, y las empresas de mediana capitalización, (…) que deben quedar excluidas de la obligación de presentar informes que establece la presente Directiva”48.

Todo ello no hace sino poner de manifiesto las dudas que esta medida de transparencia pública ha suscitado, lo cual ha provocado que en julio de 2017 el Parlamento Europeo haya incluido una cláusula lo suficientemente imprecisa como para echar por tierra todo el régimen de transparencia pública que se preveía en la propuesta. En efecto se ha introducido un nuevo artículo párrafo 3 bis en el artículo 48 quater, apartado 3 de la propuesta de Directiva que comentamos que establece lo siguiente: “Con el fin de proteger la información comercial sensible y garantizar una competencia leal, los Estados miembros podrán permitir que uno o varios elementos de información recogidos en este artículo sean omitidos temporalmente del informe en relación con las actividades en una o más jurisdicciones fiscales específicas cuando dicha información revista unas características tales que su divulgación perjudicaría gravemente la posición comercial de las empresas”. Se trata de una cláusula de exención de información basada en un concepto jurídico indeterminado –“información comercial sensible”–. Si bien es cierto que la exención de tal información requiere una autorización anual de las autoridades tributarias previa solicitud de la multinacional, lo cierto es que con esta modificación se podría limitar la eficacia de la norma. Ha primado en este punto la protección de la confidencialidad de determinada información. En este punto debe destacarse la labor de un conglomerado de asociaciones sin ánimo de lucro que se engloban bajo la denominación Financial Transparency Coalition49 que se ha mostrado muy crítica frente a todos los obstáculos que impide la publicidad del informe país por país50.

En todo caso, la publicidad propuesta en la norma se nos antoja excesiva y carente de un sentido práctico y efectivo, justificándose en el acceso a los ciudadanos a unas funciones que son propias de los órganos y autoridades tributarias de cada Estado. Dicho de otro modo, si la función de esta publicidad es fortalecer la lucha contra el fraude fiscal, parece obvio que no deben ser los ciudadanos los encargados de esta tarea, reservada por otro lado al ejercicio de potestades administrativas. Desde ese punto de vista la transparencia vinculada a la lucha contra el fraude fiscal deja de cumplir su función51.

Una reciente decisión del Consejo Constitucional de Francia sobre la publicidad del informe país por país ha puesto en entredicho todo el entramado de la transparencia pública. Así, en el control previo de constitucionalidad, el Consejo Constitucional francés ha señalado de manera contundente que “la exigencia de algunas empresas de publicar sus indicadores económicos y fiscales relativos a la información país por país, es de tal relevancia que es probable que permita al conjunto de los operadores económicos que intervienen en los mercados en los que se ejercen estas actividades, y especialmente a sus competidores, identificar los elementos esenciales de su estrategia industrial y comercial. Por ello, esta obligación referida a la libertad de emprendimiento supone una intervención manifiestamente desproporcionada a la luz del objetivo perseguido. Por lo tanto, sin la necesidad de examinar la otra queja, el párrafo I del artículo 137 de la referida Ley es inconstitucional. Lo mismo es cierto en el resto de este artículo, que es inseparable52”.

De nuevo surge en este punto la recurrente confusión entre interés público e interés del público.