Читать книгу Derecho Financiero y Tributario - Luis María Cazorla Prieto - Страница 104

1. Partamos, como figura perteneciente al fondo jurídico común y particularmente al Derecho Constitucional y al Administrativo, de los requisitos y límites generales del decreto-ley como fuente del Derecho, con arreglo a lo que establece el artículo 86 de la Constitución.

Nos ceñimos, pues, a las singularidades de tal instrumento normativo como fuente del Derecho Financiero y Tributario.

2. La doctrina se pronuncia en favor de la procedencia del decreto-ley en materia tributaria frente a un entendimiento formal y literal de la mención del artículo 86.1, a), a «los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I» en conexión con el artículo 31, ambos de la Constitución, que favorecería su improcedencia. La admisión del decreto-ley en materia tributaria cuenta, además, con el decidido respaldo de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional desde su Sentencia 6/1983, de 4 de febrero (RTC 1983, 6).

Aclarado lo anterior, el problema se centra en fijar las fronteras del decreto-ley en esta materia.

El Tribunal Constitucional, en la Sentencia 182/1997, de 28 de octubre (RTC 1997, 182), dio un giro en la trayectoria que, con más o menos matices, había mantenido hasta entonces, para alinearse así con una corriente doctrinal patrocinada por los profesores F. Pérez Royo, Palao Taboada y Falcón Tella. Esta Sentencia excluye de lo propio del decreto-ley en materia tributaria la configuración del deber de contribuir en los términos que establece el artículo 31.1 de la Constitución, «de manera que –añade el profesor F. Pérez Royo–, según este planteamiento, no es admisible introducir por decreto-ley una medida que afecte a la esencia de este deber de contribuir, una medida que suponga una alteración de un punto esencial del ordenamiento tributario»4. La Sentencia del Tribunal Constitucional 137/2003, de 3 de julio (RTC 2003, 137), confirma esta interpretación, remachada, a su vez, por las Sentencias del mismo Tribunal 108/2004, de 30 de junio (RTC 2004, 108), y 245/2004, de 16 de diciembre (RTC 2004, 245). La Sentencia del Tribunal Constitucional 189/2005, de 7 de julio (RTC 2005, 189), dio un paso más dentro de esta tendencia, al considerar inconstitucional el decreto-ley cuando haya «afectado sensiblemente al deber de los ciudadanos de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica, tal como ésta se configura en el art. 31.1 CE», y al entender que el tributo que afecta sensiblemente al deber de contribuir es el «global sobre la renta o sobre el consumo» y no el «que se limita a gravar una manifestación concreta de la capacidad económica». De este modo en el llamado tributo global sobre la renta o sobre el consumo el margen del decreto-ley es escaso y en los que no reúnan esta naturaleza es amplio.

En apretada síntesis, según esta interpretación constitucional consolidada, en principio el decreto-ley es admisible en materia tributaria, salvo que afecte «sensiblemente» al deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos, como lo hacen el impuesto «global sobre la renta o sobre el consumo». De esto se desprende que los elementos esenciales configuradores de los Impuestos sobre la Renta de las Personas Físicas, sobre Sociedades y sobre el Valor Añadido son terreno donde el decreto-ley no puede penetrar. Como señala la Sentencia del Tribunal Constitucional 78/2020, de 1 de julio (RTC 2020, 78) con respecto a los dos primeros impuestos: «La medida cuestionada ha incidido en un impuesto –el de sociedades– que, en su integración con el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, constituye uno de los dos pilares estructurales del sistema tributario a través de los cuales se realiza la personalización del reparto de la carga fiscal según los criterios de capacidad económica, igualdad y progresividad. Esto los convierte en figuras impositivas primordiales para conseguir que el sistema tributario atienda tanto a la justicia tributaria, que exige el artículo 31.1 CE, como a los objetivos de redistribución de la renta y de solidaridad, que imponen los artículos 131.1 y 138.1 CE».

3. Sería manifiestamente inconstitucional la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado por decreto-ley. Aunque en principio la materia presupuestaria no está excluida de modo expreso del decreto-ley, su naturaleza, función y significado lo impiden. En efecto, como escribe el profesor Martínez Lago: «Acogiendo una perspectiva funcional del Presupuesto cabía rechazar rotundamente el empleo de los decretos-leyes en este ámbito»5.

El supuesto determinante del decreto-ley, de conformidad con el artículo 86.1 de la Constitución, es la extraordinaria y urgente necesidad, condiciones que se producen en el marco de los Presupuestos Generales del Estado cuando, al término de su vigencia anual, aún no han sido aprobados los siguientes. Sin embargo, para estos supuestos se desencadena el remedio de la prórroga de los Presupuestos, que cubre tales casos de extraordinaria y urgente necesidad. Pensemos, por otra parte, en una negativa reiterada a la aprobación del Presupuesto cuando ya han sido prorrogados los anteriores, ¿podría hablarse entonces de la extraordinaria y urgente necesidad que hace posible el decreto-ley? Tampoco. En el marco de la monarquía parlamentaria como forma política del Estado español, de conformidad con el apartado 3 del artículo 1 de la Constitución, la repetida negativa a la aprobación de los Presupuestos elaborados por un gobierno equivaldría a una falta de confianza parlamentaria en él, que no puede conducir de ninguna manera, a no ser que se violen las esencias del régimen parlamentario, a echar mano del decreto-ley. Esta situación debería desencadenar en la dimisión del gobierno proponente y en la formación de otro, pues es claro que la negativa a aprobar los Presupuestos significa la disconformidad de la mayoría de la cámara parlamentaria con el programa económico global de aquél.

Por otra parte, el apartado 5 del artículo 134 del texto constitucional establece que: «Aprobados los Presupuestos Generales del Estado, el Gobierno podrá presentar proyectos de ley que impliquen aumento del gasto público o disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario». Se consagra, pues, con claridad que la competencia de las Cortes Generales va más allá de la aprobación de los Presupuestos y que cualquier modificación que signifique aumento de las consignaciones presupuestarias, por vía de suplemento de crédito o de crédito extraordinario, requiere aprobación del Congreso de los Diputados y del Senado. De lo contrario se podría defraudar la competencia presupuestaria parlamentaria que formula el artículo 134.1 de la Constitución. A pesar de lo anterior, al hilo de una práctica de más que dudosa constitucionalidad, se vienen aprobando créditos extraordinarios por decreto-ley. Esta censurable práctica se ha intensificado con motivo de las sucesivas medidas que ha ido aprobando el Gobierno para afrontar la grave crisis económica que estalló a partir de 2007.

4. Procede una breve referencia al decreto-ley en materia financiera dentro del ámbito autonómico. Como pone de relieve el profesor De la Hucha Celador: «La inexistencia de impedimento constitucional no supone, empero, que las Comunidades Autónomas puedan dictar directamente decretos-leyes o decretos-legislativos, sino que para que los ejecutivos correspondientes puedan hacer uso de esa figura se exige un requisito adicional e imprescindible: que tal posibilidad venga recogida en el correspondiente Estatuto de Autonomía»6. Por otro lado, el Tribunal Constitucional ha introducido un importante matiz en la interpretación del presupuesto habilitante del decreto-ley relativo a la «extraordinaria y urgente necesidad» que reclama el artículo 86.1 de la Constitución. Recuerda en tal sentido su Sentencia 103/2017, de 6 de septiembre, que: «La doctrina de este Tribunal ha sostenido también que, al efectuar “la valoración conjunta de factores que implica el control externo del presupuesto que habilita a acudir al decreto-ley, un factor importante a tomar en cuenta es el menor tiempo que requiere tramitar un proyecto de ley en una Cámara autonómica (dado su carácter unicameral, así como su más reducido tamaño y menor actividad parlamentaria, en comparación con la que se lleva a cabo en las Cortes Generales), pues puede hacer posible que las situaciones de necesidad sean atendidas tempestivamente mediante la aprobación de leyes, decayendo así la necesidad de intervención extraordinaria del ejecutivo, con lo que dejaría de concurrir el presupuesto habilitante”».

La existencia de esta fuente del Derecho en el ordenamiento autonómico ha sido respaldada por los Estatutos de Autonomía aprobados a partir de 2006. Así lo prevé el artículo 64.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, aprobado por la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio; el artículo 49 del Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares, aprobado por la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, el artículo 100 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, aprobado por la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, y el artículo 33 del Estatuto de Autonomía de Extremadura, aprobado por la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero.

Estos preceptos excluyen de manera expresa el decreto-ley como cauce de aprobación de los Presupuestos de la Comunidad Autónoma correspondiente. Por último, consideramos aplicable al campo autonómico por vía analógica la doctrina del Tribunal Constitucional sobre los límites del decreto-ley en materia tributaria.