Читать книгу Anuario de Derecho Administrativo sancionador 2021 - Manuel Rebollo Puig - Страница 45

Es bien conocido que son sanciones administrativas todas aquellas medidas que el legislador califica expresamente como tales y también aquellas otras que, aunque el legislador diga que no son sanciones, cumplan los requisitos del concepto material o constitucional de sanción administrativa43. Por tanto, cuando la publicación constituye el contenido de la sanción denominada “amonestación pública” y cuando se califica como “sanción accesoria” respecto de la sanción publicada (normalmente, multa), la publicación es, a todos los efectos, una sanción administrativa.

Las dudas surgen (y han llevado a la jurisprudencia a defender la tesis negativa) en aquellos casos en que la publicación no aparece calificada como sanción, sino que se habla sencillamente de “publicidad de la sanción”.

La publicación constituye una sanción porque su función es causar daño al infractor (a través del descrédito público), y esa es la función propia de las sanciones. Es la tesis defendida por REBOLLO PUIG44 en diversos trabajos desde finales de los ochenta y la que yo mismo defendí hace ya algunos años45.

El criterio de la finalidad me parece, sin duda, decisivo. Y la finalidad de la publicación de las sanciones es hacer daño al infractor (sometiéndole a la presión de verse sometido al descrédito público), para aumentar la eficacia disuasoria o preventiva de la propia sanción, lo que constituye la finalidad propia de las sanciones. Si la finalidad fuera realmente otra (informar a los ciudadanos) se les debería informar inmediatamente (aun asumiendo el riesgo de un “falso positivo”, es decir, de que se les advierta de un peligro que después se revela inexistente por la anulación de la sanción), en lugar de esperar a la firmeza de la sanción46. Además, la práctica legislativa demuestra que la publicación de las sanciones, sobre todo cuando se realiza en el BOE (que es lo más frecuente), no tiene ninguna conexión con la actividad informativa que (a través de sus páginas web) realizan los órganos sancionadores (especialmente la CNMV)47. Quienes quieran saber, por ejemplo, qué empresas de telecomunicaciones son sancionadas con frecuencia (para tener en cuenta ese dato a la hora de elegir proveedor) o qué sociedades o agencias de valores han sido multadas (por la misma razón), parece probable que acudan a la página de la CNMV o de la CNMC, no al BOE. Por otro lado, no está claro el sentido que tiene la publicación de las sanciones en relación con la información, pues, si la empresa mantiene el título habilitante para operar, es porque no constituye un peligro para el consumidor.

Algunas normas hacen alguna mención a la finalidad de la publicación de la sanción, en términos que pueden hacer pensar en que existen otros fines distintos del punitivo, lo que permitiría también hacer dudar de la naturaleza sancionadora. A veces se menciona una finalidad preventiva de futuras infracciones48, o con una finalidad informativa a los consumidores49. En algunos casos la publicación es condición para la producción de efectos jurídicos concretos, como la extensión de efectos de la sanción50. En otros casos, se inscriben las sanciones para poder apreciar la agravante de reincidencia, pero sólo en un registro administrativo de acceso no público51. Toda publicación accesible al público, cuyo objeto sea la comisión de una infracción (amonestación pública) o la imposición de una sanción por esa infracción (sanción de multa o inhabilitación que además es publicada en un boletín o registro) es una reacción jurídica desfavorable cuya condición necesaria y suficiente es la comisión de una infracción, y, por ello, debe ser calificada como sanción.

No es esa la tesis que domina en la jurisprudencia, donde hace diez años el Tribunal Supremo se pronunció contra la naturaleza sancionadora de la publicación, en un caso relacionado además con el mercado de valores, que es uno de los campos donde más se aplica esta medida. La sentencia de 21 de julio de 2009 (recurso de casación para unificación de doctrina 507/2008) afirma que la publicación de las sanciones (actualmente regulada en el TRLMV) no constituye una sanción administrativa, defendiendo “la naturaleza no sancionadora (…) de la disposición analizada”, añadiendo que “aunque pueda considerarse en abstracto que tiene un componente aflictivo o de gravamen”, la medida “se justifica por motivos de tutela jurídica de intereses públicos vinculados con el deber de información, con la finalidad de preservar los principios de transparencia y publicidad de la actividad financiera, con el objetivo de promover y reforzar la confianza de los operadores económicos y los inversores”, y que no es posible calificarla como sanción “al no poder equipararse el reforzamiento de la difusión de la actividad inspectora de la Comisión Nacional del Mercado de Valores con la idea de sanción, pues tiene un fundamento autónomo en la obligación de información que compete a este órgano regulador”.