Читать книгу Guía Práctica de la Ley de Contratos del Sector Público - Miguel Ángel Gómez Gil - Страница 39

En consonancia con el objetivo de transparencia que informa el texto legal, el legislador afrontó la reforma o actualización del contrato menor, con una nueva redacción que disminuía los umbrales económicos para acotar más todavía el uso de esta modalidad contractual, y además incluía una serie de límites para evitar adjudicaciones arbitrarias. Sin embargo, y como desarrollaremos a continuación, la redacción original del Art. 118 con los límites cuantitativos y procedimentales que fueron incluidos para dar cumplimiento al objetivo de una mayor transparencia, se ha visto afectada por la aprobación del R.D. Ley 3/2020 de 4 de febrero, cuyo objeto es la transposición de Directivas Europeas en materia de sectores especiales1, y que incluye en su Disposición Final Primera una nueva redacción del Art. 118, alterando los requisitos del contrato menor y volviendo a introducir incertidumbre en cuanto a la utilización de estos contratos.

En la redacción original de la Ley 9/2017 se establece una reducción de las cuantías que operan como límite del contrato menor, que quedaron fijadas en 40.000 € para el contrato de obras y 15.000 € para el contrato de suministros y servicios (Art. 118 LCSP), manteniéndose las otras características propias de esta modalidad de contrato que se reflejaban en normas precedentes: un procedimiento muy simplificado, en el que no se exige la acreditación de solvencia económica y financiera o técnica, para favorecer la celeridad en su tramitación. Estas características que configuran un procedimiento menos formal y una tramitación más ágil son consecuentes con el objetivo buscado por el legislador, que es el de afrontar situaciones excepcionales o imprevistas, pero precisamente por ello, se establece una duración que no podrá ser superior a un año, no pudiendo tampoco prorrogarse este contrato (Art. 29.8 LCSP).

En lo referido a la cuantía del contrato menor, debemos precisar que en el Art. 118 se utiliza el concepto de “valor estimado” para fijar los señalados límites de 40.000 € en contrato de obras y 15.000 € en contratos de servicios o suministros, y por tanto debemos considerar que esos importes excluyen el IVA, por aplicación del Art. 101 apartado 1 que indica que “A todos los efectos previstos en esta Ley, el valor estimado de los contratos será determinado… En el caso de los contratos de obras suministros y servicios, el órgano de contratación tomará el importe total, sin incluir el Impuesto sobre el Valor Añadido”.

Con la diminución de cuantías se pretendía mejorar la transparencia en el contrato menor, rebajando el límite económico que en el anterior RD L 3/2011 estaba fijado en 18.000 € para el contrato de servicios, pues en muchas ocasiones la Administración utilizaba esta modalidad de contrato que tiene exigencias formales y de procedimiento más livianas, para fragmentar y encubrir contrataciones de mayor importe, eludiendo requisitos y controles formales.

Pero además de la reducción de cuantías, en la redacción original del Art. 118 se incluyó la obligación de publicar estos contratos, e incorporar un informe previo del órgano de contratación motivando la necesidad del contrato, con aprobación del gasto e incorporación al expediente de la factura. Además, en el apartado 3 del Art. 118 se establecía también en su redacción inicial una regla de incompatibilidad para impedir la adjudicación de varios o sucesivos contratos menores que “individual o conjuntamente” superasen los umbrales establecidos en el apartado 1.

Todas estas medidas encaminadas a limitar o controlar la adjudicación de contratos menores, obedecían a la realidad de la contratación administrativa en España pues se ha venido utilizando esta modalidad de contrato menor como solución de urgencia para acometer no solo actuaciones de poco importe económico, imprevistas o sobrevenidas (situación que es, en principio, la ratio de este tipo de contratos), sino también para solventar situaciones ante las cuales no se habían adoptado previsiones para tramitar y convocar un procedimiento de licitación, lo que suponía un cierto abuso de esta figura contractual. El ejemplo más habitual es del vencimiento de un contrato o sus prórrogas, sin que se haya tramitado por la Administración la nueva convocatoria de licitación con tiempo suficiente para adjudicar, situación ante la cual, la tentación de prolongar el servicio mediante un contrato menor, si lo permiten los umbrales económicos, es notable. Incluso se han producido irregularidades administrativas en materia de adjudicación de contratos menores, que han superado los límites del Derecho Administrativo para incurrir en infracciones de tipo penal, al entender los Tribunales que concurría el elemento de arbitrariedad en la adjudicación directa, lo que se ha llegado a calificar como delito de prevaricación2.

Esta realidad se intentó corregir a través de la nueva Ley 9/2017, con una reducción relevante de los umbrales económicos, pero con esa reducción se produjo inquietud en la Administración Pública, muchos de cuyos organismos consideraron que la adjudicación a un mismo proveedor de varios contratos menores sucesivos por la concurrencia de situaciones imprevistas o sobrevenidas, podría provocar que, “individual o conjuntamente”, se rebasen esos umbrales con cierta rapidez, lo que supondrá dificultades operativas en zonas geográficas en las que existe una menor implantación de empresas o proveedores.

La controversia doctrinal fue intensa, pues se solicitaron informes y se efectuaron consultas a la práctica totalidad de Juntas Consultivas de Contratación autonómicas, para que interpretasen los requisitos del Art. 118, concluyendo que los umbrales deben entenderse referidos a contratos “del mismo tipo o clase, para prestaciones que no sean cualitativamente diferentes” (Informe JSCA Valencia 8/2018), por lo que “siempre que estemos ante contratos con objeto distinto un solo contratista podrá ser adjudicatario de contratos menores aunque su importe agregado supere conjuntamente las cifras recogidas en el Art. 118.1” (Informe JCCA Galicia 1/2018).

En cuanto al límite temporal de un año, coincidieron también la mayoría de Juntas Consultivas en cuanto a que debe entenderse por tal la “ anualidad o ejercicio presupuestario” (Informes JCCA Madrid 1/2018 y JCCA Catalunya 1/2018).

Debido a la controversia generada, la primera Instrucción 1/2019 de 28 de febrero dictada por la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación se refirió a la interpretación del Art. 118 (reiteramos, en su redacción original que ha sido posteriormente alterada por el Real Decreto Ley 3/2020 de 4 de febrero), estableciendo las directrices para contratación menor que fueron definidas entonces por la Oficina Independiente de la siguiente forma:

1. Se excluyen del contrato menor las necesidades “recurrentes” que se reiteran anualmente, y que deben ser objeto de planificación y ser adjudicadas mediante los procedimientos ordinarios.

2. El valor estimado en ningún caso podrá superar los límites establecidos en el Art. 118.1 de la LCSP, calculado conforme a las reglas indicadas en el Art. 101 de la misma norma.

3. Se requiere la solicitud de, al menos, tres presupuestos u ofertas; si bien en una nota aclaratoria posterior, lo propia Oficina Independiente matizó que esta exigencia se entendería cumplida con la publicidad de la licitación, “si así lo decide el Órgano de Contratación”, pues en tales supuestos ya quedaría garantizada la competencia.

4. No se puede fraccionar la unidad funcional ni separar las prestaciones del contrato.

5. Debe justificarse que el objeto contractual es cualitativamente distinto de otros que se hayan perfeccionado con el mismo operador económico.

6. Se incorporará al expediente la justificación de la selección de la oferta.

7. Se considera como órgano de contratación, a efectos de este contrato menor, al órgano que tiene autonomía presupuestaria para ejercer sus facultades.

8. El contenido de la Instrucción es obligatorio para todos los órganos de contratación del sector público del Estado

Esta Instrucción 1/2019, que a juicio del autor fue dictada con rigor técnico y ponderación, y es buen ejemplo de las características que según la LCSP deben regir la actuación la Oficina Independiente, pareció solventar definitivamente las dudas de interpretación de los requisitos del contrato menor. Pero el hecho de que su contenido se circunscriba al Sector Estatal, motivó que varios organismos cuestionasen el alcance de esta interpretación en los ámbitos autonómico y local, por lo que subsiste la controversia (Informe JSCA Valencia 2/2019 de 13 de Junio, y Circular 1/2019 de la Dir. Gral. de Contratación, Patrimonio y Organización del Gobierno de Aragón), en lo que fue un preludio que anunciaba que en el futuro podría haber novedades legislativas en esta materia.

Y es que cuando no había transcurrido todavía un año desde la publicación de la Instrucción 1/2019 de 28 de febrero, se ha producido la aprobación del R.D. Ley 3/2020 de 4 de febrero, a través del cual se incluye la modificación del Art. 118 de la LCSP, con una técnica legislativa cuando menos cuestionable3, y que supone eliminar los límites y controles que se contenían en la redacción original del Art. 118 y en la posterior Instrucción 1/2019 de la Oficina Independiente (exigencia de tres presupuestos, justificación de no haber suscrito más contratos menores que individual o conjuntamente superen el límite cuantitativo del período anual).

A ello además se añade la mención expresa en el apartado quinto del nuevo Art. 118, sobre la no exigibilidad de informe justificativo del órgano de contratación, cuando el contrato menor tenga por objeto “…contratos cuyo pago se verifique a través del sistema de anticipos de caja fija u otro similar para realizar pagos menores, siempre y cuando el valor estimado del contrato no exceda de 5.000 euros”.

En opinión del autor, se ha perdido una oportunidad de corregir la opacidad y arbitrariedad que en muchas ocasiones han afectado a la tramitación del contrato menor, renunciando a una redacción inicial del Art. 118 que estaba orientada a aumentar la transparencia dotando de límites racionales al contrato menor, como así lo entendió la Oficina Independiente, y ello en favor de una normativa que establece un procedimiento más asequible y sencillo para los órganos de contratación por la eliminación de los límites originales, pero sacrificando con ello el objetivo de lograr una mayor transparencia.

A pesar de las modificaciones legislativas que han tenido lugar respecto al contenido del Art. 118 LCSP, se considera conveniente incorporar la doctrina dictada por las Juntas Consultivas, Tribunales Administrativos y por supuesto la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación durante los años 2.018 y 2.019, para una mejor comprensión de la evolución que ha sufrido el contrato menor y de la enorme relevancia que ha alcanzado a nivel doctrinal.

Recomendación de la JCCA de 21 de octubre de 2019: “Con el fin de garantizar el adecuado cumplimiento de las obligaciones legales existentes en materia de publicación de los contratos menores se recomienda a los órganos de contratación del Sector Público que realicen sus publicaciones a través del servicio específico que a estos efectos existe en la Plataforma de Contratación del Sector Público, la cual garantiza que tales publicaciones cumplen los requisitos legalmente establecidos. El órgano de contratación, en caso de no optar por la solución anterior, debe realizar una publicación, al menos trimestral, de los contratos menores en el perfil de contratante empleando formatos abiertos y reutilizables, de modo que permita un acceso público adecuado y ordenando la información atendiendo al adjudicatario. Tal publicación debe cumplir igualmente las condiciones establecidas por la legislación especial en materia de transparencia y buen gobierno.”

Informe JCCA Catalunya 7/2019, de 3 de octubre: “El informe jurídico preceptivo de la Secretaría en la aprobación de expedientes de contratación de las Entidades Locales se prevé en la disposición adicional tercera de la LCSP para todos los expedientes de contratación, sin exceptuar los expedientes de los contratos menores, y con independencia del número de habitantes del municipio, si bien en los de gran población lo tiene que emitir la persona titular de la asesoría jurídica.

La aplicación en estos casos de la posibilidad prevista en la normativa reguladora del régimen jurídico de los funcionarios de la Administración local con habilitación de carácter nacional, de sustituir el informe del Secretario por una nota de conformidad se considera adecuada e, incluso, necesaria, para preservar la agilidad que debe caracterizar los contratos menores.”

Circular 1/2019 de la Dirección General de Contratación, Patrimonio y Organización del Gobierno de Aragón: “… la atribución a la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación de una función de «regulación» proyectada sobre la contratación pública no puede desconocer las competencias que, precisamente en relación con dicha materia, tienen reconocidas estatutariamente algunas Comunidades Autónomas, como es el caso de Aragón (debe recordarse además que el Art. 332 es uno de los afectados por el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Comunidad Autónoma de Aragón contra la Ley 9/2017).

Las circunstancias anteriores conducen a considerar que la Instrucción 1/2019, de 28 de febrero, de la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación, sobre contratos menores regulados en la Ley 9/2017, resulta obligatoria únicamente para las entidades del sector público dependientes o vinculadas a la Administración General del Estado. Por tanto, la tramitación de los contratos menores en la Comunidad Autónoma de Aragón se ajustará a lo dispuesto en el Art. 118.3 LCSP y el Art. 4.2 de la Ley 3/2011, de 24 de febrero, de medidas en materia de contratos del Sector Público de Aragón, tal y como han sido interpretados por la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón.”

Informe JSCA Valencia 2/2019, de 13 de junio: “De lo dispuesto en el Art. 332 de la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) no se desprende que la Instrucción 1/2019, de 28 de febrero, de la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación sea obligatoria para el Sector público de la Generalitat. El apartado d) del número 7 de dicho Art. establece únicamente que las instrucciones de dicha oficina serán obligatorias para todos los órganos de contratación del Sector público del Estado y que se podrán aprobar para las finalidades que en el mismo apartado se establecen.

SEGUNDA.- De lo anterior se deduce que la obligación en la Instrucción, de solicitar al menos tres presupuestos en los contratos menores en los casos de adjudicación directa, no puede ser aplicable a los contratos de estas características que se adjudiquen por el Sector Público de la Generalitat, salvo que una norma con rango de Ley o similar en el derecho comunitario, como en el caso de contratos financiados con fondos comunitarios y derivados de subvenciones así lo exija.”

Informe JCCA 68/2018, de 9 de mayo de 2019: “La sustitución del trámite de aprobación del gasto por la aportación de una certificación de existencia de crédito que es posible en el supuesto descrito en la DA 3ª de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, no excluye la necesidad de realizar e incluir en el expediente el informe que justifica la necesidad del contrato y el informe relativo a la no alteración del objeto del contrato para burlar los umbrales del contrato menor.

Tales trámites deben ser anteriores a la realización de la prestación objeto del contrato y, por tanto, previos a la aportación de la factura al expediente de contratación.”

Instrucción 1/2019, de 28 de febrero de 2019, de la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación: “… teniendo en cuenta el marco establecido del apartado 3 del Art. 118 de la LCSP, la suscripción de contratos menores debe realizarse siguiendo las siguientes directrices:

1. La justificación de su necesidad y causa de su falta de planificación, por lo que no podrán ser objeto de un contrato menor prestaciones que tengan carácter recurrente, de forma que, año tras año, respondan a una misma necesidad para la entidad contratante, de modo que pueda planificarse su contratación y hacerse por los procedimientos ordinarios.

2. El valor estimado de la contratación menor, en ningún caso podrá superar los límites establecidos en el Art. 118.1 de la LCSP, calculado conforme a las reglas indicadas en el Art. 101 de la misma norma.

3. Debe justificarse la ausencia de fraccionamiento del objeto de contrato. Es decir, debe justificarse que no se han separado las prestaciones que forman la «unidad funcional» del objeto del contrato con el único fin de eludir las normas de publicidad en materia de contratación. En este sentido, el criterio relativo a la «unidad funcional» para distinguir si existe fraccionamiento en un contrato menor estriba en si se pueden separar las prestaciones que integran el citado contrato; y en el caso de que se separen, si las prestaciones cumplen una función económica o técnica por sí solas. Así, la justificación debe versar sobre la indispensable e intrínseca vinculación entre las prestaciones en cuestión para la consecución de un fin, esto es, la satisfacción de la necesidad que motiva la celebración del contrato.

En sentido contrario, las prestaciones que tienen una función técnica individualizada pero forman parte de un todo (unidad operativa), estando gestionadas por una unidad organizativa (unidad gestora) no suponen fraccionamiento y podrán ser objeto de contratación menor si se cumplen el resto de requisitos para esta modalidad. Así, no existirá fraccionamiento en el caso de prestaciones contratadas separadamente que sirven un mismo objetivo o necesidad, pero que de manera individualizada no sufre menoscabo en su ejecución, conservando su sentido técnico o económico, pudiéndose ejecutar separadamente.”

Resolución TACP Galicia 133/2018 de 27 de diciembre: “…el régimen de los contratos menores en la legislación contractual, tanto en la actual como en las precedentes, sin ánimo de ser exhaustivo, es un régimen jurídico excepcional que va dirigido a simplificar el procedimiento administrativo en aquellos supuestos en los que se entiende necesario primar la agilidad precisa para atender necesidades de reducido importe económico. En ese sentido, la LCSP, en una línea ya tradicional, articula una regulación específica para la tramitación de los contratos menores, en la que los configura como una modalidad abreviada de adjudicación directa de los contratos públicos de importe reducido, exime de la tramitación completa del procedimiento de adjudicación y exige los requisitos fijados en el artículo 118.”

Informe JCCA 75/2018, de 10 de diciembre de 2018: “… en el caso de la disposición adicional novena de la LCSP el umbral establecido para la utilización del procedimiento previsto para los contratos menores no es el previsto en el Art. 118.1 LCSP, sino el más elevado que es propio de los contratos sujetos a regulación armonizada. Esta norma está establecida con el fin de dotar a este tipo de contratos de una mayor simplificación procedimental, y el límite de su empleo alcanza una cuantía notablemente superior al umbral propio de los contratos menores. Por esta razón la cuantía de referencia a los efectos de efectuar la justificación exigida por el Art. 118.3 debe ser la que es propia de los contratos sujetos a regulación armonizada, y no la que es propia de los contratos menores.”

Informe JCCA 40/2018, de 10 de diciembre de 2018: “… no cabe admitir con carácter general que actos como el informe de necesidad del contrato, la aprobación del gasto o el informe sobre el Art. 118.3 LCSP, así como los trámites específicos del contrato menor de obras, puedan ser posteriores a la ejecución de la prestación y unirse a la factura en el momento de su recepción por el centro gestor. Tal circunstancia daría lugar a la extemporaneidad de tales actos y representaría una tramitación incorrecta del expediente de contratación en el caso del contrato menor.”

Informe CC Junta Andalucía 6/2018, de 12 de julio: “… Teniendo en cuenta que la razón de ser del concepto del valor estimado en la normativa aplicable en materia de contratos del sector público es ser el elemento determinante para la selección del procedimiento de contratación y la consiguiente aplicación de las normas en materia de publicidad y que el Art. 118.3 tiene por finalidad prohibir el recurso al contrato menor para eludir las obligaciones que en función del valor estimado se derivan de los principios de publicidad y de concurrencia, entiende esta Comisión Consultiva que las referencias al órgano de contratación contenidas en el mismo deben ser entendidas a aquellos órganos que ejercen facultades del órgano de contratación directamente o por delegación, siempre y cuando estas lo hagan de manera autónoma y gestionen unas determinadas partidas presupuestarias con exclusividad. En estos casos serán estos órganos, los competentes para la formalización de los contratos, los encargados de comprobar y certificar el régimen de incompatibilidad para la adjudicación de sucesivos contratos menores a un mismo contratista, limitándose a su unidad funcional. Lo mismo cabe decir respecto a la justificación de que no se está alterando el objeto del contrato para evitar la aplicación de las reglas generales de contratación…”

Informe JCCA 63/2018, de 2 de julio: “La expresión «factura correspondiente» utilizada por el Art. 118.1 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, no excluye la posibilidad de que existan diversas facturas en los contratos menores cuando expresamente se hayan pactado abonos a cuenta o pagos parciales en cada uno de los vencimientos que se hubiesen estipulado, atendiendo a la prestación ejecutada.”

Informe JCCA 45/2018, de 2 de julio: “… en los supuestos en que estemos en presencia de una unidad funcional separada y que tal unidad esté caracterizada por gozar de una financiación específica y de competencia propia para celebrar un contrato el valor estimado se calculará al nivel de la unidad de que se trate, el contrato tendrá autonomía y sustantividad respecto de los que puedan celebrarse en la misma entidad pública contratante, resultando que los límites previstos en el Art. 118 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, deberán verificarse al nivel de la correspondiente unidad funcional.”

Informe JCCA 7/2018, de 2 de julio: “1. De conformidad con las previsiones contenidas en la Ley 9/2017, a los contratos privados de creación e interpretación artística les serían de aplicación las normas de procedimiento relativas al contrato menor en la medida en que se encuentran ubicadas dentro del Libro Segundo de la Ley, y siempre que respeten los umbrales y los demás requisitos predicables del contrato menor.

2. Los contratos de patrocinio, dado que no tienen una regulación expresa en la Ley y no pueden considerarse como contratos típicos, deben considerarse como contratos privados, por lo que también les resultaría de aplicación la normativa relativa a los contratos menores.”

Recomendación de JCCA Canarias 1/2018: “1. La limitación recogida en el Art. 118.3 LCSP debe entenderse partiendo de la primera condición que recoge el precepto de no fraccionamiento del objeto, comprobándose que las prestaciones que son objeto de contratación menor no constituyan una unidad, es decir, que no sé esté dividiendo o fraccionando objeto de la contratación, con la finalidad de disminuir la cuantía del mismo y eludir así los requisitos de publicidad o los relativos al procedimiento de adjudicación que correspondan.

Así en aquellos supuestos en los que las prestaciones son completamente diferentes y no supongan un fraccionamiento del objeto, aunque sea un mismo tipo de contrato, podrán celebrarse contratos menores con el mismo contratista, si bien estas circunstancias deberán quedar debidamente justificadas en el expediente.

2. La incompatibilidad descrita en el Art. 118.3 de la LCSP debe operar por órgano de contratación y referido a la anualidad o ejercicio presupuestario correspondiente.”

Informe JSCA Valencia 8/2018, de 15 de junio: “1. El límite a la adjudicación de contratos menores con un mismo contratista establecido en el apartado 3 del Art. 118 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, en relación con los umbrales señalados en su apartado 1, debe entenderse referido a contratos del mismo tipo o clase, para prestaciones que no sean cualitativamente diferentes, adjudicados directamente a ese contratista por un mismo órgano de contratación y con cargo a los créditos de un mismo ejercicio presupuestario anual. En el caso de que un contrato menor así adjudicado se financie con cargo a créditos de más de un ejercicio presupuestario, en la aplicación de la regla anterior se tendrá en cuenta la cuantía correspondiente a cada anualidad de forma que el citado limite se cumpla en cada ejercicio presupuestario anual.

2. En el supuesto de delegación o desconcentración de las facultades del órgano de contratación en otros órganos directivos responsables de establecimientos o centros de gasto que constituyan unidades funcionales, en las que aquellos actúen con autonomía y responsabilidad propia como poder adjudicador, el cumplimiento de la regla anterior deberá entenderse referido, respectivamente, a los contratos financiados con cargo al presupuesto asignado o del que disponga la correspondiente unidad funcional y sean adjudicados por los respectivos órganos que ejerzan las facultades del órgano de contratación. Ello sin perjuicio de la prohibición de fraccionamiento del objeto del contrato, especialmente cuando se trate de servicios o suministros comunes de carácter horizontal para unidades funcionales que comparten un mismo establecimiento o centro de trabajo.”

Informe JCCA Galicia 1/2018, de 25 de abril: “… el Art. 118.3 no recoge una limitación de la capacidad para ser adjudicatario de contratos menores por el hecho de haber sido adjudicatario de contratos anteriores dado que a lo que debe atenderse es al objeto del contrato y a la inexistencia de fraccionamiento. Por lo tanto, siempre que estemos ante contratos con objeto distinto, un solo contratista podrá ser adjudicatario de contratos menores aunque su importe agregado supere conjuntamente las cifras recogidas en el Art. 118.1. Si esto es así, obviamente tampoco existe limitación para las empresas de un grupo con tal de que sean contratos con objetos diferentes e idéntica debe ser la respuesta respeto al cómputo de contratos suscritos a UTES en el sentido de que la apreciación de la existencia o no de fraccionamiento no viene determinada por el número de adjudicatarios ni por su condición o no de UTE.”

Informe JCCA Catalunya 1/2018 de 20 de abril: “El periodo anual que hay que entender como ámbito temporal aplicable a la limitación de suscribir un determinado volumen de contratos menores con una misma empresa contratista, se considera conveniente computarlo por ejercicio presupuestario, tanto con la finalidad de permitir el control del cumplimiento de dicha limitación –que en Cataluña se añade a la establecida en el Art. 159 de la Ley 5/2017, del 28 de marzo, de medidas fiscales, administrativas, financieras y del sector público–, como por ser ésta la base sobre la que las entidades del sector público tienen que efectuar la programación de su contratación.”

Informe JCCA Madrid 1/2018, de 11 de abril: “… el periodo temporal a que alude el citado Art. 118.3 ha de ser el de un año, referido a la anualidad o ejercicio presupuestario correspondiente, pues si se optase por referirlo al periodo comprendido entre la fecha de adjudicación de un determinado contrato menor a un empresario y el siguiente a ese mismo empresario, resultaría sumamente complejo el control de todos los contratos menores suscritos, al no estar referidos a un período común a todos ellos, y no se atendría a la regla general de programación de la actividad de contratación pública por parte de las entidades del sector público.”

Recomendación JACP Gobierno Vasco 1/2018, de 11 de abril: “… En el expediente se debe justificar que no se está alterando el objeto del contrato para evitar la aplicación de las reglas generales de la contratación. El objeto debe estar clara y detalladamente definido, recogiendo su causa y su materia, y con la mención exhaustiva en dicha justificación de las tareas que conllevará, y el espacio temporal en que operará, nunca superior a un año ni susceptible de prórroga, como indica el Art. 29 de la propia LCSP en su apartado 8.

Dicha justificación ha de elaborarla y rubricarla la persona encargada de definir tales tareas y controlar su correcta ejecución.

c) En tal sentido, los contractos de tracto sucesivo, o de repetición periódica en espacios de tiempo que conjuntamente superen los doce meses, independientemente de que su importe sea mínimo en ocasiones, no se deben considerar contratos menores a licitar con el mismo objeto en varios ejercicios presupuestarios sucesivos. Se deberá contemplar su valor estimado total y reunirlos en un único contrato con una duración que será como máximo, y siempre dentro de lo razonable en atención a las circunstancias que puedan cambiar, que permita el tipo contractual correspondiente (servicios, suministros,…) garantizando su publicidad. Y ello será así aunque se presuponga que pueden tener distintos adjudicatarios (el establecimiento de lotes permite dicha eventualidad).”

Informe JCCA Aragón 9/2018, de 11 de abril: “… la división del objeto de un contrato para acomodarlo a los límites del contrato menor o su utilización, en cualquiera de sus modalidades, para atender a necesidades recurrentes, no sólo es ilegal, sino que en muchos casos será delictiva. A la inversa, el hecho de que no se esté fragmentando el objeto del contrato no puede entenderse que habilite para prescindir de los límites cuantitativos del contrato menor, sino que se trata del supuesto legalmente establecido que permite la utilización de la figura dentro de los límites y con los condicionantes sustantivos y formales del Art. 118 y concordantes de la LCSP.”

1. B.O.E. de 5 de Febrero de 2.020; R.D. Ley 3/2020 de 4 de febrero, de medidas urgentes por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español diversas directivas de la Unión Europea en el ámbito de la contratación pública en determinados sectores; de seguros privados; de planes y fondos de pensiones; del ámbito tributario y de litigios fiscales

2. Sentencia de la AP Alicante, Sección 3ª, de 28 de octubre de 2019: “… tras ser introducido en el Orden del Día con urgencia, fue aprobado el acuerdo relativo a los veinticinco contratos menores a los que se referían las veinticinco facturas cuestionadas, y ello conforme a la propuesta de fecha 27.03.2018, presentada por el Alcalde de la Corporación en los términos que han sido indicados… No fue tramitado ningún expediente de contratación respecto a las veinticinco facturas litigiosas; el expediente relativo a cada uno de los servicios se integra únicamente por la factura en cuestión y el documento ADO, por lo que las contrataciones se realizaron de forma directa con el proveedor y, seguramente, de forma verbal, sin la intervención en veintidós de ellas de los técnicos de Comercio… Los acusados actuaron arbitrariamente al adjudicar los servicios y, ante la falta de expediente de contratación, no fue emitido informe alguno de valoración de los servicios, quedando a la discrecionalidad de los acusados, servicios que, como se ha indicado, fueron finalmente satisfechos tras ser aprobado su pago por el órgano competente… los acusados contravinieron, consciente y plenamente, los principios de la contratación relativos a la libertad de acceso a las licitaciones, publicidad y transparencia, no discriminación e igualdad de trato de todos los ciudadanos, cercenando el logro de un eficiente uso de los fondos públicos, la salvaguarda de la libre competencia y la selección de la oferta económicamente más ventajosa”.

3. Recuérdese la reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, en cuanto a los límites a la utilización del Real Decreto Ley; Sentencia TC 139/2016 de 21 de Julio (RTC 2016\139): “La adecuada fiscalización del recurso al decreto-ley requiere, por consiguiente, que la definición por los órganos políticos de una situación “de extraordinaria y urgente necesidad” sea “explícita y razonada”, del mismo modo que corresponde a este Tribunal constatar la existencia de “una conexión de sentido o relación de adecuación entre la situación definida que constituye el presupuesto habilitante y las medidas que en el decreto-ley se adoptan” (así, desde un principio, STC 29/1982, de 31 de mayo (RTC 1982, 29)”