Читать книгу Anuario de Derecho de la Competencia 2017 - Miguel Ángel Recuerda Girela - Страница 39

Como acabamos de anunciar, ante un reglamento o acto administrativo contrario a los artículos 1 a 3 de la LDC, la CNMC no puede ejercitar su potestad sancionadora. La vía de la que puede valerse la Autoridad de competencia es el uso de su legitimación ante la jurisdicción contencioso-administrativa. El análisis expuesto en el epígrafe anterior nos permite hacer ahora un examen materialmente conciso.

Por lo que se refiere a las normas reglamentarias, resulta indudable que, hasta que no sean expulsadas del ordenamiento jurídico (mediante su derogación o declaración de nulidad), las mismas integran nuestro Derecho y, en consecuencia, deben ser observadas por todos los ciudadanos y Administraciones Públicas. La CNMC, sin negar su esencial relevancia en nuestro sistema jurídico e institucional, no es una excepción.

Una resolución sancionadora de la CNMC por la que se declarase que una Administración, mediante la aprobación de una norma reglamentaria, ha infringido la LDC, supondría, ni más ni menos, que un acto administrativo contrario a dicha regulación reglamentaria. De este modo, la CNMC pretendería excepcionar su vinculación positiva respecto del ordenamiento jurídico (limitando, en consecuencia, el principio de legalidad) y su resolución sancionadora desoiría el canónico principio de inderogabilidad singular de los reglamentos ( artículo 37 de la LPAC).

En lo que atañe a los actos administrativos, los mismos gozan de las prerrogativas de ejecutividad y ejecutoriedad, sólo perdiendo su eficacia cuando el poder público competente para ello los revise, revoque o acuerde su suspensión. Pues bien, el Derecho español de la competencia no habilita a la CNMC para enjuiciar la legalidad de los actos administrativos, no confiándole tampoco el poder para decidir sobre su eficacia.

En consecuencia, una resolución sancionadora de la CNMC relativa a un acto administrativo supondría su revisión por parte de una Administración (la CNMC) incompetente para ello y sin seguir el procedimiento administrativo legalmente establecido. Es más, tratándose de un acto o reglamento autonómicos, la cuestión podría incluso revestir mayor gravedad desde la perspectiva de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas (cuestión ésta de enorme complejidad técnico-jurídica y de innegable sensibilidad política).

Dicho lo anterior, consideramos de interés realizar las siguientes consideraciones a propósito de los asuntos Productores de Uva y Vinos de Jerez y Puerto de Valencia.

1. La primera consideración es obvia y no requiere mayores explicaciones. Tales asuntos no versaban sobre este particular, por lo que el «criterio» o «doctrina» sentados en ellos se referían a un supuesto distinto. Ciertamente, la Resolución Puerto de Valencia y la Sentencia del Tribunal Supremo sobre Productores de Uva y Vinos de Jerez sí realizan ciertas consideraciones (casi hipotéticas) sobre el sometimiento de los actos administrativos y reglamentos al Derecho sancionador de la competencia, pero tales consideraciones no dejan de ser obiter dicta.

2. Una lectura sosegada de la Sentencia del Tribunal Supremo sobre Productores de Uva y Vinos de Jerez permite considerar que el Alto Tribunal no ha pretendido alterar el estatuto jurídico de los actos administrativos y normas reglamentarias, ni tampoco atribuir a la CNMC competencias para su revisión.

Ciertamente, el Tribunal Supremo incluye en su discurso la ambigua afirmación de que «la capacidad de reacción de las autoridades de defensa de la competencia no puede quedar reducida a esa vía impugnatoria». Ahora bien, este inciso no puede leerse descontextualizadamente y partiendo de una petición de principio. En nuestra opinión, tal inciso no puede comprenderse (i) al margen del concreto supuesto de hecho sobre el que versaba el recurso, y (ii) teniendo por no puesta la aseveración (esta más clara) relativa a que «sin duda habrá supuestos en que, por estar dirigida la apreciación de una posible vulneración del derecho de la competencia contra un acto administrativo formalmente adoptado, o contra una disposición de carácter general, la vía a seguir por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia [...] será la de la impugnación del acto o disposición ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa conforme a lo previsto en los artículos 12.3 y 13.2 de la Ley 15/2007».

3. Somos conscientes de que la postura que mantenemos no resulta coincidente con la Resolución Puerto de Valencia y con parte de la doctrina. En todo caso, insistimos, también somos conscientes de que tales pronunciamientos surgieron a raíz de un supuesto diferente.

La compatibilidad (o carácter alternativo) de la vía impugnatoria y sancionadora se defiende por referencia a su diferente «finalidad», pues «mientras que la primera busca depurar del ordenamiento jurídico actos o disposiciones administrativas contrarias a la Ley, la segunda se limita a perseguir actuaciones contrarias al artículo 1, imponiendo en su caso la correspondiente sanción» (la cita se corresponde con la Resolución Puerto de Valencia).

Con todo respeto hemos de exponer nuestras reservas frente a este razonamiento.

En primer lugar, porque en tanto no se produce esa «depuración del ordenamiento jurídico» las normas reglamentarias y actos administrativos gozan de presunción de validez y producen plenos efectos, debiendo ser observados por todos los operadores jurídicos, incluida la CNMC.

En segundo lugar, y como hemos indicado, porque declarar que en virtud de un acto administrativo o un reglamento se ha cometido un ilícito anticompetitivo supone, materialmente, revisarlo (controlarlo). La CNMC, por tanto, no sólo estaría ejercitando su potestad sancionadora, sino que estaría enjuiciando otros instrumentos jurídicos.

Finalmente, porque la referencia a la «finalidad» de ambas vías no se acaba de explicar. En todo caso, no creemos que haya ningún dato o elemento en nuestro Derecho que permita sostener que la «finalidad» de los artículos 1 a 3 de la LDC sea perturbar el estatuto jurídico de los actos administrativos y reglamentos. Tampoco consideramos que la «finalidad» de dichas normas sea arbitrar una cláusula general de apoderamiento a favor de la CNMC o servir de fundamento para un poder implícito de revisión de las actuaciones de los restantes poderes públicos. Se nos antoja muy difícil sostener que la potestad sancionadora de la CNMC, o de cualquier otra autoridad administrativa, se derivan poderes de revisión o relativos al enjuiciamiento de la actividad administrativa amparada por las prerrogativas de autotutela declarativa y ejecutiva.

4. Por lo demás, nuestro análisis aún no se ha referido al nudo gordiano de los asuntos Productores de Uva y Vinos de Jerez y Puerto de Valencia. Hasta ahora hemos centrado nuestro examen en las decisiones administrativas materializadas en actos administrativos y reglamentos. Toca ahora analizar el «caso de las actuaciones administrativas materiales».