Читать книгу Anuario de Derecho Administrativo 2021 - Miguel Ángel Recuerda Girela - Страница 96

La primera aproximación a la actividad la podemos encontrar en el artículo 23.1 de la Constitución española (“CE”) cuando señala que “los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal”. De este modo, encontramos una mención ciertamente relevante en el Derecho positivo, toda vez que la misma CE consagra el término asuntos públicos y el derecho de los ciudadanos para participar en los mismos.

En particular, la naturaleza y contenido de este derecho fundamental fue objeto de delimitación por el Tribunal Constitucional (“TC”) ya en la STC 51/1984, de 25 de abril, cuando pone de manifiesto que:

“Se trata del derecho fundamental, en que encarna el derecho de participación política en el sistema democrático de un Estado social y democrático de Derecho, que consagra el art. 1 (de la Constitución) y es la forma de ejercitar la soberanía que el mismo precepto consagra que reside en el pueblo español. Por eso, la participación en los asuntos públicos a que se refiere el art. 23 es en primera línea la que se realiza al elegir los miembros de las Cortes Generales, que son los representantes del pueblo, según el art. 66 de la Constitución y puede entenderse asimismo que abarca también la participación en el gobierno de las Entidades en que el Estado se organiza territorialmente, de acuerdo con el art. 137 de la Constitución. Por ello, no se trata, como es manifiesto, de un derecho a que los ciudadanos participen en todos los asuntos públicos, cualquiera que sea su índole y su condición, pues para participar en los asuntos concretos se requiere un especial llamamiento, o una especial competencia, si se trata de órganos públicos, o una especial legitimación si se trata de Entidades o sujetos de Derecho privado, que la Ley puede, en tal caso, organizar”.

De acuerdo con el extracto de la resolución, se realiza una delimitación positiva indicando, expresamente, que el ámbito objetivo del precepto abarca (i) la elección de miembros de la Cortes Generales –entendemos que obviamente extensiva a las otros parlamentos–; y (ii) la participación directa “en el gobierno de las Entidades en que el Estado se organiza territorialmente” –entidades que comprenden la Administración General del Estado, la Administración de las Comunidades Autónomas, y la Entidades que integran la Administración local–. Por otro lado, se establece un criterio de carácter negativo al indicar que “no se trata, como es manifiesto, de un derecho a que los ciudadanos participen en todos los asuntos públicos” requiriendo, para participar en asuntos concretos, de: (a) un especial llamamiento; (b) una especial competencia respecto de órganos públicos; o (c) una especial legitimación respecto de sujetos de Derecho privado.

Se atisba, en consecuencia, que puede glosarse esta participación en los asuntos públicos en dos claras direcciones. En primer lugar, mediante (i) la participación directa; y, en segundo, a través de (ii) la elección de representantes. Toda vez que esta segunda vía se aleja del objeto de esta colaboración, habida cuenta que interesa centrar la cuestión en la participación directa, nos referiremos a los aspectos a los que, tradicionalmente, se ha venido refiriendo la doctrina para establecer los supuestos que pueden constituir la misma.

Son dos los ámbitos que, con carácter general, suelen incluirse la participación directa de los ciudadanos en los asuntos públicos2:

(A) La iniciativa legislativa popular

Sus contornos han sido apuntados por la STC 76/1994, de 14 de marzo, al resaltar que la forma política del Estado establecida por la CE conforma un especial peso de los mecanismos representativos, por lo que la restricción en el ejercicio de la iniciativa no vulnera el orden constitucional:

“sostienen (los recurrentes) que es contrario al derecho de participación directa consagrado en el art. 23.1 CE –y a la soberanía popular del art. 1.2 CE–, cualquier limitación del ámbito material sobre el que cabe ejercer la iniciativa legislativa popular, ya que, a su juicio, los referidos preceptos constitucionales prohíben el establecimiento de cualquier límite o condición a la participación directa de los ciudadanos (…)

Establecido, pues, que los derechos de participación directa solo tienen el alcance que deriva del ordenamiento vigente, debe aceptarse igualmente que, en nuestro caso, el hecho de que ese ordenamiento excluya determinadas materias de la iniciativa legislativa popular no vulnera ningún principio ni regla constitucional. Nuestra Constitución en su art. 1.3 proclama la Monarquía parlamentaria como forma de gobierno o forma política del Estado español y, acorde con esta premisa, diseña un sistema de participación política de los ciudadanos en el que priman los mecanismos de democracia representativa sobre los de participación directa. Siendo esto así, ninguna vulneración del orden constitucional puede advertirse en el hecho de que el propio Texto constitucional, al regular las características de los instrumentos de participación directa, restrinja su alcance y condiciones de ejercicio y, más concretamente, que la iniciativa legislativa sobre determinadas materias, por lo delicado de su naturaleza o por las implicaciones que entrañan, quede reservado a la mediación de los representantes políticos”.

(B) El referéndum

Definido como una forma de democracia directa, la STC 103/2008, de 11 de septiembre, excluye la fórmula del referéndum como instrumento de cualquier derecho de participación y lo circunscribe estrictamente a la de carácter político:

“El referéndum es un instrumento de participación directa de los ciudadanos en los asuntos públicos, esto es, para el ejercicio del derecho fundamental reconocido en el art. 23.1 CE. No es cauce para la instrumentación de cualquier derecho de participación, sino específicamente para el ejercicio del derecho de participación política, es decir, de aquella participación “que normalmente se ejerce a través de representantes y que, excepcionalmente, puede ser directamente ejercida por el pueblo” (STC 119/1995, de 17 de julio, FJ 3). Es, por tanto, una forma de democracia directa y no una mera manifestación “del fenómeno participativo que tanta importancia ha tenido y sigue teniendo en las democracias actuales y al que fue especialmente sensible nuestro constituyente (…). (E)n el art. 23.1 CE se trata de las modalidades –representativa y directa– de lo que en el mundo occidental se conoce por democracia política, forma de participación inorgánica que expresa la voluntad general” (STC 119/1995, de 17 de julio, FJ 4), en la que no tienen cabida otras formas de participación en las que se articulan voluntades particulares o colectivas, pero no generales, esto es, no imputables al cuerpo electoral (…).

El referéndum es, por tanto, una especie del género “consulta popular” con la que no se recaba la opinión de cualquier colectivo sobre cualesquiera asuntos de interés público a través de cualesquiera procedimientos, sino aquella consulta cuyo objeto se refiere estrictamente al parecer del cuerpo electoral (expresivo de la voluntad del pueblo: STC 12/2008, de 29 de enero, FJ 10), conformado y exteriorizado a través de un procedimiento electoral, esto es, basado en el censo, gestionado por la Administración electoral y asegurado con garantías jurisdiccionales específicas, siempre en relación con los asuntos públicos cuya gestión, directa o indirecta, mediante el ejercicio del poder político por parte de los ciudadanos constituye el objeto del derecho fundamental reconocido por la Constitución en el art. 23 (así, STC 119/1995, de 17 de julio). Para calificar una consulta como referéndum o, más precisamente, para determinar si una consulta popular se verifica “por vía de referéndum” (art. 149.1.32 CE) y su convocatoria requiere entonces de una autorización reservada al Estado, ha de atenderse a la identidad del sujeto consultado, de manera que siempre que este sea el cuerpo electoral, cuya vía de manifestación propia es la de los distintos procedimientos electorales, con sus correspondientes garantías, estaremos ante una consulta referendaria”.