Читать книгу Trabajo a Distancia y Teletrabajo: análisis del marco normativo vigente - Miguel Rodríguez-Piñedo Royo - Страница 6

Lo primero que llama la atención en el Real Decreto-ley 28/2020 es el amplio espectro de las medidas que incluye. De su título se desprendería que se dedica en exclusiva al trabajo a distancia. Pero este ocupa exclusivamente el texto articulado y algunas de las disposiciones adicionales, transitorias y finales. Es la mayor parte del RDL pero no abarca su totalidad. En este sentido, la lectura de las restantes disposiciones permite observar la amplia pluralidad de contenidos que abarca la norma. Además del teletrabajo, el Real decreto-ley incluye otras medidas laborales o de protección social relacionadas con la COVID-19 (prórroga del plan MECUIDA –disp. adic. 3ª–, cuestiones vinculadas a la protección por incapacidad temporal –disp. adic. 4ª; disp. final 10ª–, reforma relativamente extensa del ingreso mínimo vital –disp. final 12ª; véase también disp. trans. 4ª–) así como otras cuestiones igualmente vinculadas a la situación de pandemia (modificación de tipos impositivos del IVA en bienes necesarios para combatirla –disp. adic. 7ª–; otros aspectos incluidos en las normas de urgencia aprobadas en los últimos meses –disp. final 12ª–); y también otras cuestiones variadas, cuya relación con ella no es fácil de trazar o es directamente inexistente –desde el régimen fiscal aplicable a la final de la UEFA women´s champions league 2020 (disp. adic. 6ª) hasta determinadas facetas del transporte ferroviario (disp. final 8ª), pasando por determinados aspectos de la regulación de los convenios de colaboración en materia de IT (disp. adic. 5ª), en materia de firma electrónica (disp. final 5ª), procedimiento administrativo (disp. final 9ª) o las competencias administrativas en relación con el juego (disp. final 6ª y 7ª)–.

Tan abigarrado contenido normativo responde a la filosofía de aprovechar la ocasión normativa que implica la incorporación al ordenamiento del, denominado por la Exposición de Motivos, “Acuerdo de Trabajo a Distancia (ATD)”, para incorporar otros contenidos de distinta naturaleza, con conexión limitada entre ellos. Se trata de una técnica que ha sido muy frecuentada en la extensa serie de Decretos-leyes de la época COVID-19. No hace falta mucho esfuerzo para demostrarlo. Normalmente avisan ya de desde su título de la diversidad de sus contenidos. En efecto, al hacer genérica referencia a la adopción de “determinadas medidas urgentes en el ámbito económico y para la protección de la salud pública” (RDL 6/2020), de “medidas urgentes para responder al impacto económico del COVID-19” (RDL 7/2020) o de “medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19” (RDL 8/2020), anticipan que dentro es posible hallar un elenco variado de disposiciones, en diferentes campos de la vida social y económica. Y, como en el caso del RDL 28/2020, no siempre es fácil –o posible– hallar la relación entre las medidas normativas incluidas en algunos de estos decretos-leyes con la crisis sanitaria. La reforma de la gestión de las clases pasivas introducida por el RDL 15/2020, de 21 de abril, de medidas urgentes complementarias para apoyar la economía y el empleo (disp. adic. 5ª ss.), es un buen ejemplo por más que su Exposición de Motivos intente conectarla con ella.

De alguna manera, esta técnica normativa tan frecuentada en tiempos de la COVID evoca episodios de nuestra historia normativa que parecían superados, al menos en el marco del ordenamiento estatal. Me refiero a las llamadas leyes de acompañamiento de la ley anual de presupuestos del Estado, a la que también se alude como leyes “ómnibus” o leyes de objeto diverso. Como es sabido, el origen de este tipo de normas se encuentra en la inflación del contenido de la ley anual de presupuestos, pues a lo largo de la década de los 80 comenzó a aprovecharse desde el Gobierno para introducir innovaciones normativas pendientes, carentes de vinculación directa con su contenido constitucionalmente delimitado y de relación entre ellas. Aunque la doctrina del TC había advertido con anterioridad de estos límites, la STC 76/1992, de 14 de mayo –apoyándose en la doctrina anterior– declaró por vez primera la inconstitucionalidad de un precepto de la Ley de Presupuestos con base en aquellas razones. La reacción del legislador, en línea con otras experiencias comparadas, fue la invención de estas leyes de acompañamiento a las que se trasladó este contenido variopinto: tramitada y aprobada simultáneamente con aquella, este nuevo tipo de leyes paso a recoger los contenidos que resultaban poco adecuados a su contenido constitucional.

La aparición y consolidación de las Leyes de acompañamiento ha sido objetada también desde la perspectiva constitucional, con base, de un lado, en que su vinculación con la ley anual de presupuestos implica de hecho la existencia de especialidades en la tramitación que resultan contrarias a la Constitución; y, de otro, en los problemas que plantean desde la perspectiva de la seguridad jurídica1. En este último sentido, la falta de conexión entre los contenidos de estas normas ómnibus dificulta, de un lado, el acceso de los ciudadanos a los mismos, y afecta, de otro, a la correcta reconstrucción de los mandatos legales, al disgregarlos en diferentes textos. Sin embargo, el Tribunal Constitucional ha rechazado de forma reiterada que este tipo de normas legales contravenga el principio de seguridad jurídica. Aunque esta práctica puede ser “muy desaconsejable” desde una perspectiva técnica, la “deseable homogeneidad de un texto legislativo” no es más que un “dogma” que no afecta a la constitucionalidad de los que no se adecúen a él pues no existe en la Constitución “precepto alguno, expreso o implícito, que impida que las leyes tengan un contenido heterogéneo” ni la heterogeneidad modifica la naturaleza la ley ni altera su relación con las demás normas que integran el ordenamiento jurídico, conforme a las reglas establecidas en la constitución2.

Con toda probabilidad, esta reiterada jurisprudencia constitucional permite excluir que pueda objetarse el RDL 28/2020 por incluir tan variadas disposiciones. Parece claro, sin embargo, que el Gobierno debería abstenerse de actuar de esta manera. Y no solo porque la técnica normativa sea criticable sino también porque se dificulta el primer control de este tipo de normas en el parlamento. En este último sentido, hay que tener en cuenta que el trámite de convalidación se desarrolla respecto de la totalidad de lo aprobado y uno de los aspectos centrales de la discusión parlamentaria es la valoración de la “extraordinaria y urgente necesidad” a la que se refiere el art. 86.1 CE pues el miembro del Gobierno que interviene en su defensa expone “las razones que han obligado a su promulgación” (art. 151.2 Reglamento del Congreso). En este contexto, al mezclarse aspectos de diferente naturaleza se permite tanto que puedan pasar novedades que no responden a aquellas circunstancias, como ha ocurrido seguramente en este caso, como lo contrario, esto es, que no sean objeto de convalidación normas que pueden requerirlo con claridad. También de esto último quedan trazas, en efecto, en el RDL 28/2020, que ha contribuido a solventar algunos problemas prácticos derivados de la falta de convalidación parlamentaria del Real Decreto-ley 27/2020, de 4 de agosto, de medidas financieras, de carácter extraordinario y urgente, aplicables a las entidades locales. También era este una norma ómnibus que incluía disposiciones transversales ajenas a su contenido principal que desaparecieron al no superar el trámite parlamentario, algunas de las cuales sí parecían urgente –por ejemplo, las relacionadas con la incapacidad temporal en tiempos de COVID–.