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Das Kriterium der Außenwirkung dient der bereits in § 9 VwVfG („nach außen wirkende Tätigkeit“) angelegten Unterscheidung von Innenrecht und Außenrecht.[127] Die Außenwirkung tritt unmittelbar ein, wenn die Regelung keines zusätzlichen Vollzugsakts bedarf, um außerhalb des behördlichen Innenbereichs Wirkkraft zu erlangen.[128] Zudem muss die Regelung gem. § 35 Satz 1 VwVfG auf Außenwirkung gerichtet sein. Es kommt also darauf an, „ob sie nach ihrem objektiven Sinngehalt dazu bestimmt ist, Außenwirkung zu entfalten, nicht aber [darauf], wie sie sich im Einzelfall auswirkt“[129]. Im Unterschied zu intendierten Rechtswirkungen erfüllen bloße Rechtsreflexe nicht die Anforderungen des § 35 Satz 1 VwVfG.[130]

Beispiel:

Erlässt die Straßenverkehrsbehörde gegenüber dem Träger der Straßenbaulast die Anordnung, ein bestimmtes Verkehrszeichen aufzustellen, tritt eine Rechtswirkung unmittelbar nur im Verhältnis zwischen der Straßenverkehrsbehörde und dem Träger der Straßenbaulast ein. Gegenüber Anliegern und sonstigen Verkehrsteilnehmern erlangt sie keine unmittelbare Rechtswirkung nach außen, so dass sie von diesen nicht als Verwaltungsakt i.S.d. § 35 Satz 2 VwVfG angefochten werden kann.[131]