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Zweifelhaft kann die unmittelbare Außenwirkung einer behördlichen Maßnahme dort sein, wo sich ihr Adressat z.B. als Beamter, Soldat oder Schüler in einem besonderen Näheverhältnis zum Staat befindet. Zur Abgrenzung zwischen rein verwaltungsinternen Maßnahmen und Verwaltungsakten wird teilweise zwischen dem Grund- und dem Betriebsverhältnis unterschieden. Danach sei die Maßnahme als Verwaltungsakt anzusehen, wenn sie das Grundverhältnis, also die Begründung, Aufhebung oder wesentliche Änderung des Sonderstatusverhältnisses, betreffe, wohingegen es sich dann lediglich um ein Verwaltungsinternum und nicht um Verwaltungsakt handele, wenn das Betriebsverhältnis in Rede stehe.[132] Nicht wesentlich anders stellt sich die Abgrenzung dar, wenn zwischen innerdienstlichen Maßnahmen, die keine Außenwirkung haben, und der Betroffenheit des Adressaten als selbstständige Rechtsperson, also als Träger subjektiver Rechte, unterschieden wird.[133] Im Beamtenrecht seien behördeninterne Maßnahmen ohne Verwaltungsaktcharakter „insbesondere u.a. die an einen Beamten allein in seiner Eigenschaft als Amtsträger und Glied der Verwaltung gerichteten, auf organisationsinterne Wirkung zielenden Weisungen des Dienstherrn sowie die auf die Art und Weise der dienstlichen Verrichtung bezogenen innerorganisatorischen Maßnahmen der Behörde, in deren Organisation der Beamte eingegliedert ist“[134].

Beispiele:[135]

1.	Die gegenüber einem Beamten ergangene Anordnung, sich zum Zweck der Klärung seiner Dienstfähigkeit amtsärztlich untersuchen zu lassen, ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts trotz Eingriffs in die grundrechtsgeschützte Sphäre des Beamten nicht auf eine unmittelbare Außenwirkung gerichtet und damit kein Verwaltungsakt.[136]
2.	Die gegenüber einer Lehrerin ergangene Weisung, ihre Klausurbewertung durch den Schulleiter oder die Schulaufsicht überprüfen zu lassen, ist eine rein innerdienstliche Weisung und damit ebenfalls kein Verwaltungsakt.[137]
3.	Demgegenüber ist die Festsetzung von Versorgungsbezügen ein Verwaltungsakt.[138]