Читать книгу Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano: competencias, instrumentos de planificación y desafíos - Varios autores - Страница 44

La territorialidad es un concepto dinámico que puede reacomodarse⁵¹, de acuerdo con los procesos históricos, al igual que el ordenamiento territorial.

Como ya se señaló en este escrito, en la mayoría de los casos ordenar el territorio, desde la perspectiva normativa, se asocia con la expedición de instrumentos de planeación. El instrumento clásico y de “planificación poderoso y eficaz para el desarrollo del territorio”⁵² se ha considerado que son los planes de ordenamiento territorial (POT).

En el proceso de construcción de este instrumento usualmente se realiza una caracterización de la estructura social y política⁵³ que se centra, según Massiris⁵⁴, en el examen de los actores (grupos sociales) que interactúan en el municipio, especialmente en las formas de distribución y ejercicio del poder, en la territorialidad de los distintos grupos y los conflictos asociados a esta, en la participación en los procesos democráticos y en la expresión espacial de la diferenciación social (segregación socioespacial), con el propósito de evaluar potencialidades y limitaciones frente a las alternativas de uso y ocupación del territorio, y alternativas de desarrollo territorial. Además, la Ley 388 de 1997 también considera lo que el citado Massiris⁵⁵ denomina las características sociales y culturales, que no son otra cosa que los grupos y bienes culturales presentes en el municipio, los valores culturales como costumbres y tradiciones, y el patrimonio cultural presente en las áreas urbanas y rurales de los municipios.

De esta forma, en la mayoría de los POT del país⁵⁶ se incluye una sección descriptiva a manera de diagnóstico de los grupos étnicos asentados en el área geográfica del municipio, con lo cual se cumple con el mandato constitucional del multiculturalismo; es decir, basta con reconocer la existencia de los grupos étnicos y con la inclusión de uno de sus representantes en los consejos territoriales de planeación o en los espacios democráticos ideados para cumplir con el mandato de la participación ciudadana⁵⁷, para con ello poder aseverar que el ordenamiento territorial se realiza con enfoque étnico.

Sin embargo, este escrito sostiene que esta práctica tecnicista no refleja el propósito ontológico (la esencia, el ser) del reconocimiento de la diversidad étnica y cultural como principio orientador fundante del Estado colombiano (art. 7.º CP), elemento esencial del ordenamiento según la Ley 388 de 1997 y la Ley 1454 de 2011, además de ser categorizado como un derecho fundamental según la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

Por lo anterior, ordenar el territorio reconociendo las diferencias étnicas convoca a acciones retadoras, que deben partir por dar un salto más allá de la incorporación del multiculturalismo reconocido por primera vez en la historia de Colombia con la Constitución de 1991, ya que, como bien precisa Borrero⁵⁸, mientras que para el multiculturalismo el eje de sus preocupaciones consiste en la correspondencia entre el liberalismo y los derechos especiales en función de la pertenencia étnica, para la interculturalidad consiste en el aseguramiento de un horizonte de respeto entre culturas afectadas por los procesos de colonización⁵⁹.

El multiculturalismo se queda en lo que Santos⁶⁰ explica como “darle prioridad al principio de igualdad, porque la igualdad en sí misma puede crear oportunidades reales para el reconocimiento de las diferencias”, pero desde la interculturalidad no solo se reconocen esas diferencias, es decir, se visualiza que existen, sino que se da “prioridad al reconocimiento de la diferencia, porque sin ese reconocimiento la igualdad oculta las exclusiones y los márgenes donde moran, siendo así doblemente opresiva (por aquello que oculta y por aquello que muestra)”⁶¹.

En ese sentido, esta reflexión propone avanzar y reconocer la interculturalidad como el principio orientador que complementa y desarrolla la multiculturalidad. Desde esta óptica, el ordenamiento territorial no solo debería reconocer la caracterización de los grupos étnicos existentes en el ámbito espacial de una entidad territorial⁶², sino garantizar el desarrollo de los derechos especiales que en virtud de la multiculturalidad han sido reconocidos; es decir que, si se parte de la interculturalidad, se acoge el llamado enfoque étnico, el cual es un componente del enfoque diferencial⁶³ desde una óptica interseccional “que promueva el desarrollo, la identidad y la pervivencia de la cultura de los pueblos indígenas, las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras y del pueblo Rrom o Gitano, tomando en consideración su concepción de mundo, de bienestar y de relación consigo mismo, con los otros y con el territorio, las formas de relación e interacción al interior de sus grupos y con las otras culturas; su normatividad propia y sus formas de gobierno”⁶⁴.

En consecuencia, hay una nueva lectura del ejercicio del poder y su distribución en Colombia, que a la luz de los desarrollos legales y jurisprudenciales conmina al Estado a incorporar los efectos del mandato constitucional de la diversidad étnica y cultural, debiendo la sociedad colombiana y sus instituciones prepararse, como lo propone Santos⁶⁵, a la democracia europea y a los inmensos desafíos del futuro que implican una profunda transformación de los sistemas políticos, que combinan la democracia representativa con la democracia participativa. Lo cual en muchos casos implica la reformulación intercultural de cada una de ellas.

El enfoque étnico, según la Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible del Departamento Nacional de Planeación⁶⁶, implica reconocer a los grupos étnicos como actores clave en los procesos de planificación y, por tanto, en el desarrollo integral de los territorios, además de comprender sus visiones, autoridades, formas e instancias de participación, e incluso los recursos de que disponen, para incluir de manera adecuada estas particularidades. O, como lo proponen los grupos étnicos:

Es así como en su imaginario de relacionamiento con el territorio, conciben sus propias formas de ordenamiento, estableciendo zonas de conservación, de respaldo y de aprovechamiento, las cuales se sitúan principalmente en las montañas, manglares, guandales y esteros, playas, lagunas y nacimientos de las fuentes hídricas; mientras que zonas como las de aprovechamiento minero se sitúan en las riveras y vegas de los ríos y quebradas, y en las colinas. Para fortalecer el sostenimiento de las especies de pastoreo, se implementan cultivos gramíneos (arroz, maíz, etc.) complementados con las azoteas y cultivos de pan coger como los tubérculos (papa china, yuca, camote, ñame, etc.)⁶⁷.

Y, de acuerdo con el Departamento de Prosperidad Social:

El enfoque diferencial étnico es aquel enfoque que identifica y actúa sobre las necesidades diferenciales de atención y protección que deben tener las políticas públicas y el accionar estatal en su conjunto para la protección de los derechos individuales y colectivos de los grupos étnicos que habitan en nuestro país⁶⁸.

Por su parte, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para Colombia ha señalado:

El enfoque étnico es otro componente del enfoque diferencial. Tiene que ver con la diversidad étnica y cultural. Esta diversidad se manifiesta en la singularidad y a la vez en la pluralidad de las identidades que caracterizan los grupos y sociedades que contribuyen a la riqueza de la humanidad. Es fuente de innovaciones, de creatividad y de mantenimiento de la necesaria diversidad biológica⁶⁹.

En todas las visiones reseñadas se reafirma la necesidad de garantizar sus derechos, entre ellos, el derecho a la autonomía, que para las comunidades y pueblos étnicos es un elemento clave para el ordenamiento de su territorio. Además, siguiendo el enfoque que se propone, con ello se superarían los estereotipos de considerar el imaginario de lo étnico preferencialmente desde lo indígena, dando cabida a iniciar por reconocer que en la diversidad también hay diferencias⁷⁰, ya que “las identidades genéricas no pueden negar las especificidades de contextos históricos, ni dejar de tener en cuenta que la identidad étnica es solo una de las facetas de las múltiples identidades que asumen los individuos y los grupos”⁷¹, como se ilustró en la sección anterior frente al concepto de territorio y también frente a las formas de organización y gobierno propio.

Este aspecto es crucial, sobre todo en la práctica de los procesos de concertación que se adelantan en municipios en los que la diversidad implica diferencias, como los del Pacífico colombiano, donde se encuentran pueblos indígenas, comunidades negras y afrocolombianas que comparten espacios geográficos y espirituales dentro de una misma entidad territorial, o que comparten territorios de varias entidades territoriales (municipios y departamentos) pero cada uno con una percepción distinta. Lo anterior significa efectuar un ejercicio de comprensión respecto a la forma como se viene instituyendo la territorialidad colectiva” en el país, “para así identificar la multiplicidad de variables a tener en cuenta”⁷². Al respecto, a manera de ejemplo, véase la siguiente descripción:

Igual otros ordenamientos limitan el ejercicio del manejo autónomo de los territorios de las comunidades como son los planes de ordenamiento territorial de los municipios, en los que no existe consideración especial para aquellos municipios donde la totalidad del territorio o gran parte de esta corresponde con áreas de apropiación colectiva y en los que los consejos comunitarios no encuentran su lugar como gobierno de la comunidad. La construcción de mecanismos que les permita reflexionar sobre el ejercicio del gobierno, la resolución de conflictos alrededor de lo territorial y avanzar en darse su modelo de ordenamiento⁷³.

Respecto de las comunidades negras del Pacífico colombiano, se ha indicado:

Los modelos de apropiación y uso del territorio tienen “ocupación y el patrón de asentamiento, se expresan en unas formas específicas de representación territorial, en donde a partir del reconocimiento de las redes hidrográficas, como los ejes centrales de orientación y caracterización y delimitación territorial se articulan los demás elementos geográficos y culturales. El río es el eje a través del cual se localizan los asentamientos, en donde se construyen las viviendas, se realiza la comunicación y los intercambios económicos, sociales y culturales. Así mismo, es el elemento primordial de adscripción territorial y de identidad⁷⁴ .

Y, en relación con el pueblo rom o gitano:

El pueblo gitano o Rrom hace parte de la diversidad étnica y cultural de la nación y de acuerdo con sus elementos, valores culturales y étnicos se considera como un pueblo que posee características propias que los diferencian de otros y del resto de la sociedad mayoritaria: [los Rrom] no reconocen un territorio como propio, poseen un idioma llamado Rromanes, son patrilineales y patrilocales. Siguen una ley llamada Kriss Rromani y tienen conceptos de tiempo y lugar de acuerdo a usos y costumbres ancestrales. [El pueblo Rrom] Posee una particular conciencia histórica al revindicar precisamente el aquí y el ahora, se puede afirmar que es un pueblo que tiene una memoria del continuo presente[;] en este sentido, los Rrom no tienen un concepto de planificación del futuro, sino una manera propia de definir procesos en su cotidianidad[;] el tiempo, por tanto, no es lineal ni se divide en momentos de pasado, presente y futuro” (Ministerio del Interior, s. f., p. 7) […] Uno de los elementos identificativos del pueblo Rrom es la itinerancia[,] que, más que un traslado físico y geográfico, representa una puesta ante la vida que se profundiza en su espiritualidad.

En cuanto a la concepción de los indígenas:

Está constituida por agrupaciones homogéneas que comparten creencias, tradiciones y cosmogonías propias vinculadas al territorio, donde subsisten diversos planos de representación de la realidad, que son recreados mediante rituales y representados en hitos del territorio bien definidos, los cuales son reclamados como “lugares sagrados”, dado su profundo valor simbólico para las diferentes comunidades. Es por este valor asociado a la cosmología que los caminos, montañas, piedras, ríos, logran un significado definitivo para las comunidades indígenas y hacen que el territorio tenga connotaciones sagradas⁷⁵.

Como sostiene Bejarano (2015), citado por Arango⁷⁶, rara vez se reconoce que se está frente a actores políticos activos capaces de formular modelos de desarrollo y ordenamientos territoriales y ambientales propios, dado su conocimiento ancestral sobre el entorno. Así, planificar políticas públicas desde una concepción de territorio vacío o con agentes pasivos, es una más de las manifestaciones de la discriminación histórica y silenciosa contra poblaciones periféricas, discriminación de la que han sido víctimas los pueblos indígenas y afrodescendientes en Colombia.

Plantear la aceptación de la interculturalidad y el enfoque étnico en la ordenación del territorio no es “una cosa simple”⁷⁷, porque implica respetar y aceptar interactuar con otros sistemas normativos como los del llamado “derecho propio” (este es uno de los desafíos que se analizarán en la última sección de este escrito).

Es así como, a partir del reconocimiento de las diferencias, el Estado y sus entes territoriales se han visto obligados a reconocer y apoyar a estos nuevos actores sociales en la definición y aplicación de políticas de desarrollo social y económico, lo cual no se ha visto exento de conflictos y contradicciones, frente a las formas tradicionales de ejercicio del poder político y económico en las regiones⁷⁸.

Para finalizar esta sección se presentan las diferencias conceptuales entre enfoque étnico, enfoque diferencial y enfoque interseccional, todos ellos correspondientes a dimensiones que se encuentran en el camino de la nueva lectura que requiere el ordenamiento territorial en el país.

TABLA 1

ENFOQUES PARA GARANTIZAR EL RESPETO DE LAS DIFERENCIAS

Fuente: elaboración propia.