Читать книгу Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano: competencias, instrumentos de planificación y desafíos - Varios autores - Страница 56

Un segundo aspecto para tomar en cuenta en la concurrencia y la coordinación respecto de la ordenación del territorio consiste en las diferentes relaciones que se pueden crear en la toma de decisiones. En efecto, las diversas políticas sectoriales que se han analizado atrás llevan a que varios niveles de gobierno tengan intereses en la materia y competencias atribuidas por el ordenamiento jurídico para tomar decisiones sobre el asunto.

Sin embargo, una anotación preliminar se debe hacer sobre este aspecto. El análisis de los diversos intereses que se pueden dar en temas de ordenación del territorio requiere de una depuración para identificar de manera adecuada el régimen jurídico que aplica a la situación. Por esta razón, las discusiones que se generan sobre la forma de intervención de la ciudadanía en casos como los de las consultas populares o las consultas previas en asuntos mineros deben tener un trato diferenciado.

Así, se encuentra de manera recurrente la consulta popular como un mecanismo de expresión del interés local frente a las decisiones nacionales que se toman respecto de asuntos mineros o petroleros¹³. Los mecanismos utilizados para estas consultas populares han sido diversos. Entre ellos, el más representativo por su carácter vinculante es el que se encontraba contenido en el artículo 33 de la Ley 136 de 1994^[14], hoy declarada inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-053 de 2019.

El análisis que se realiza en este trabajo sobre la concurrencia y la coordinación de la ordenación del territorio no incluye esta perspectiva. Si bien en este caso se presenta una forma de coordinación público-privada, en la que el Estado busca alinear sus intereses con particulares afectados por decisiones, no es propiamente este el tipo de coordinación que se analiza en este escrito. La razón es que esta perspectiva corresponde a una forma de democracia participativa que funciona y tiene un régimen jurídico diferente a la coordinación que se debe dar entre los diversos niveles de gobierno que se enfrentan en un mismo territorio con diversas políticas sectoriales¹⁵.

En otras palabras, el interés de este trabajo reside concretamente en analizar la coordinación que se debe dar en la ordenación del territorio cuando hay relaciones entre varios niveles de gobierno al interior de un Estado, como es el caso de la Nación con los departamentos y municipios, es decir, una coordinación ad intra. Mientras que la coordinación que se acaba de exponer corresponde a una coordinación ad extra, en la que el Estado debe coordinar sus intereses con los de los administrados para la toma de decisiones.

En este trabajo, partiendo de la concurrencia y la coordinación se analizará el funcionamiento de los diversos niveles de gobierno y su relación con la ordenación del territorio. Para esto, lo primero que se debe considerar son los intereses de los niveles de gobierno frente a los asuntos territoriales, para posteriormente analizar las competencias atribuidas a cada uno de estos niveles. Desde luego que tanto la Nación como el departamento, el municipio y las regiones, una vez constituidas¹⁶, tienen un interés en el territorio. Cada uno de esos niveles de gobierno ostenta un interés que incide de una u otra forma en la ordenación del territorio, ya que incluso las políticas generales de un sector, que corresponden a la Nación, tienen una repercusión en el territorio.

En segundo lugar, se deben analizar las competencias atribuidas a cada uno de estos niveles de gobierno. Competencias que bien pueden ser directas, en tanto que toman medidas para regular un sector, o instrumentales, en cuanto sirven para articular aquellas competencias directas de otras autoridades. Pues bien, en ambos casos pueden darse relaciones entre varios niveles de gobierno. Así, cuando una autoridad ambiental del orden nacional adopta un reglamento sobre un aspecto de uso y aprovechamiento de recursos naturales, el mismo debe ser acatado por el municipio al momento de regular los usos del suelo, por ejemplo, para limitar el establecimiento de fábricas que puedan tener un impacto en el medio ambiente¹⁷.

Hay dos razones importantes por las que genera interés esta perspectiva de análisis de la ordenación del territorio. Por un lado, porque entre los niveles de gobierno no existe jerarquía y, por el otro, porque cada uno de esos niveles de gobierno cuenta con la capacidad de adoptar competencias en régimen de autonomía. Todo ello representa un reto importante para la articulación de la ordenación del territorio.

En primer lugar, la Constitución Política estableció en los artículos 1.º y 287 un desarrollo de la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales, por lo que mal se haría si se tratara de resolver la articulación necesaria en la ordenación del territorio a partir de una supuesta jerarquía fruto de los distintos niveles territoriales que existen en Colombia¹⁸.

A partir de aquí se puede deducir que la solución a las contradicciones que se presenten entre los diversos sectores que confluyen en el territorio y los distintos niveles de gobierno no puede obtenerse bajo una lógica de jerarquía, sino que requiere de una adecuada definición de fórmulas de coordinación que lleven a armonizar todos estos intereses. Un aspecto que será objeto de análisis en el apartado de los determinantes de los planes de ordenamiento territorial será precisamente el de cómo, a la hora de armonizar esas políticas, habrá algunas que representan un interés directo y por tanto prevalecen, como es el caso de la infraestructura vial del orden nacional, mientras que habrá otras que requieren de una concertación.

Esta configuración constitucional ha sido secundada por una progresiva interpretación de la jurisprudencia constitucional a favor de la descentralización y la autonomía territorial. Así, desde una tímida jurisprudencia constitucional que seguía favoreciendo los intereses nacionales cuando entran en conflicto con los locales, se pasó a una jurisprudencia constitucional reflexiva en la que se analizaba cada caso para identificar cuándo y cómo debía articularse su funcionamiento, aspecto que, de cualquier modo, requiere seguir siendo profundizado en el análisis de la Corte¹⁹.

En segundo lugar, cada nivel de gobierno cuenta con competencias propias que pueden ser ejercidas en el marco de su autonomía. El sentido que se quiere expresar aquí es que la potestad normativa de las entidades territoriales reconocida en el artículo 286 CP, si bien se da en el marco de la Constitución y la ley, permite regular sectores de una manera especial e incluso diferente frente a otros niveles de gobierno y otras entidades territoriales²⁰. En otras palabras, la regulación en asuntos propios de la ordenación del territorio de Medellín puede ser diferente de la de Cali y, a su vez, de la del departamento de Antioquia y de la Nación.

De esta manera se permite que cada nivel de gobierno termine por adoptar una planificación que lleve a ordenar el territorio, sin que sea necesariamente una expresión de la reglamentación de los usos del mismo atribuida a los concejos municipales. La razón es que la ordenación del territorio, como se ha explicado previamente, no es solamente un ejercicio de distribución de zonas residenciales y comerciales en un territorio urbano, sino una visión de conjunto de diversos niveles y respecto de varias políticas sectoriales sobre ese territorio²¹.