Читать книгу Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano: competencias, instrumentos de planificación y desafíos - Varios autores - Страница 45

En la actualidad ya se ha reconocido que los grupos étnicos del país son “población en una grave condición de vulnerabilidad y, por ende, sujeto de especial protección constitucional y titular de especiales derechos fundamentales”⁷⁹.

En el ordenamiento territorial guiado por el principio de la interculturalidad, con la incorporación del enfoque étnico e interseccional debería existir una conexión con la garantía de derechos. En este proceso, que para la institucionalidad es más técnico y normativo, como se ha demostrado en estas líneas, los derechos de los grupos étnicos, categorizados como “derechos vectores”⁸⁰ y “derechos bioculturales”⁸¹, se encuentran en constante tensión frente a las competencias de las entidades territoriales. Debe recordarse que, por disposición constitucional (art. 313), el municipio es la entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado, pero que los grupos étnicos, en respeto de sus formas de organización interna, son la máxima autoridad de administración en sus territorios⁸².

El derecho a la autonomía es un derecho fundamental de carácter colectivo, que según la Defensoría del Pueblo⁸³ se caracteriza por expresiones diversas y emana de principios esenciales de la Constitución Política de 1991, como los establecidos en los artículos 1.º, 2.º y 7.º, cuyos preceptos constituyen pilares fundamentales de su reconocimiento. En el ámbito del derecho internacional de los derechos humanos, el Convenio 169 de la OIT, ratificado por el Estado colombiano y ratificado mediante Ley 21 de 1991, contiene varias disposiciones (entre ellas el art. 2.º, num. 2 (b)) que expresan el alcance del derecho a la autonomía de los grupos étnicos⁸⁴.

TABLA 2 EL DERECHO A LA AUTONOMÍA DE LOS GRUPOS ÉTNICOS

Fuente: elaboración propia, a partir de textos normativos.

Frente al enfoque étnico, una expresión y materialización de su reconocimiento como máxima se sustenta en el derecho fundamental a la autonomía, entendido como la facultad de los grupos étnicos de diseñar su proyecto integral de vida, en el que deciden su destino, considerando su pasado cultural y su realidad actual para prever un futuro sostenible de conformidad con sus usos y costumbres. También, se considera como la facultad que tienen de organizar y dirigir su vida interna de acuerdo con sus propios valores, instituciones y mecanismos dentro del marco del Estado del cual forman parte⁸⁵.

Desde esta perspectiva, la ordenación del territorio de los grupos étnicos no es una tarea o un proceso de planificación de los que deben realizar las entidades territoriales, sino de los grupos étnicos. Este planteamiento implica un cambio respecto del paradigma normativo que convoca a escenarios de participación y concertación de las entidades territoriales⁸⁶. En efecto, dicho paradigma ahora muta, por cuanto se considera que el derecho a la autonomía implica niveles de decisión que van más allá de procesos de consulta y concertación. ¿Qué quiere decir lo anterior? Para responder este interrogante se retoman algunas consideraciones del derecho a la autonomía planteado en diferentes escenarios.

Ha dicho la Defensoría del Pueblo de Colombia⁸⁷:

En perspectiva de los procesos culturales de construcción de este derecho, la autodeterminación, las decisiones en torno a las formas de organización social y política, el ejercicio del gobierno propio, de autoridad y de control interno basadas en reglas originadas en patrones culturales de formas de justicia propia; el ordenamiento de derechos colectivos como el de territorio, el manejo de los recursos naturales existentes en el mismo para la reproducción de las condiciones de vida de sus integrantes; el desarrollo de prácticas de medicina tradicional con conocimientos botánicos aplicados a la salud, los principios orientadores de sus procesos educativos y las dinámicas internas de sostenibilidad económica articulada con los planes de vida propios, constituyen un expresión cultural del derecho a la autonomía de los pueblos indígenas y tribales. En esta perspectiva, el ejercicio de estas representaciones culturales de autonomía ha sustentado el desarrollo integral y la pervivencia de los grupos étnicos.

Y, por su parte, la Corte Constitucional ha señalado:

Como una manifestación del derecho fundamental a la identidad y a la integridad económica, social y cultural, se consagró en el ordenamiento jurídico los derechos fundamentales a la autonomía y a la autodeterminación de las comunidades indígenas, garantías superiores que propenden por su supervivencia como grupos étnica y culturalmente diferenciados y, en esa medida, se asume que son estas quienes deben decidir por sí mismas lo inherente a su comunidad en los ámbitos cultural, espiritual, político y jurídico, sin desconocer, claro está, los valores, principios y derechos fundamentales de orden constitucional como lineamientos y límites de orden superior, ya que “(s)ólo con un alto grado de autonomía es posible la supervivencia cultural”, siempre y cuando se respete el contenido esencial de la Constitución que precisamente es el que hace posible el pluralismo. En este sentido, el Estado reconoce la diferencia cultural, pero bajo la premisa de integración al resto del orden nacional, dado que estos pueblos indígenas no se consideran naciones independientes, [sino que] su nacionalidad es colombiana.

[…] Particularmente, en relación con esta última garantía, esto es, la facultad de gobernarse por autoridades propias, se reconoce el derecho de las comunidades indígena a escoger la modalidad de gobierno; consolidar y determinar sus autoridades tradicionales; señalar los procedimientos y requisitos de elección y definir las funciones que a estas les corresponden. En esa medida, los consejos por medio de los cuales están gobernados los territorios indígenas están conformados y reglamentados según sus usos y costumbres, y les corresponde, entre otras funciones, diseñar sus políticas, planes y programas de desarrollo; promover las inversiones públicas en sus territorios y velar por su debida ejecución; percibir y distribuir los recursos; velar por la preservación de los recursos naturales; coordinar los programas y proyectos promovidos por las diferentes comunidades en su territorio y velar por la aplicación de las normas legales sobre usos del suelo y poblamiento de sus territorios (artículos 246 y 330 CP)⁸⁸.

El derecho a la autonomía también implica reconocer, como lo expuso la Delegada para Indígenas y Minorías Étnicas de la Defensoría del Pueblo⁸⁹, la potestad otorgada por la Constitución Política y las leyes vigentes a las autoridades propias de grupos étnicos, que es ejercida en los territorios de pueblos indígenas por los cabildos gobernadores, capitanes y payes, entre otros; en territorios de comunidades negras, por la junta del consejo comunitario; y en los pueblos rom o gitano, de acuerdo con la kriss, tal como se ilustró en la tabla 2.

En tal sentido, el derecho a la autonomía, en conjunto con el respeto por las diferencias, comporta que el ordenamiento en territorios de los grupos étnicos, sin desbordar las competencias de las entidades territoriales, sí debe ser realizado por las propias comunidades; es esta una forma de garantizar el derecho a la subsistencia. Sobre esta interdependencia es necesario entender el derecho a la autonomía, al igual que “el derecho al territorio[,] como un derecho cultural, cuya titularidad depende de las condiciones culturales de los sujetos –individuales o colectivos–. Pero la naturaleza del derecho al territorio es mucho más compleja, porque es un derecho cultural que permite la garantía de otros derechos”⁹⁰.

El núcleo esencial del derecho a la autonomía, como bien dice la Corte Constitucional,

… recae en la potestad de gestionar y satisfacer sus intereses propios en el marco territorial que habitan (art. 287 CP), por consiguiente, cualquier interferencia del Estado debe, primero, estar fundamentada en la Constitución y la ley segundo, tratar de medidas útiles y necesarias para la protección de los derechos fundamentales o colectivos involucrados; y, tercero, ser las medidas menos gravosas para la autonomía política de dichas comunidades étnicas⁹¹.

De tal forma, continúa la Corte, “que el Estado tiene que reconocer, respetar y proteger estos derechos y, por consiguiente, asume obligaciones positivas y negativas”, pues le corresponde “tanto facilitar esa gestión (de autogobierno) como abstenerse de interferir indebidamente en la toma de las decisiones”⁹².

De esta forma, la decisión de quién ordena, qué ordena y cómo se ordena en territorios de grupos étnicos no debe reducirse al proceso previo al acto administrativo de adopción de un plan o esquema de ordenamiento territorial, sino que debe quedar en la órbita de las potestades derivadas del respeto y reconocimiento de las formas de gobierno propio. Dicho de otra manera, no debe continuar lo que sucede en la práctica, en donde los municipios terminan ordenando el territorio de los grupos étnicos, porque son los que deciden y categorizan los usos del suelo. Por el contrario, ordenar el territorio con enfoque étnico es no solo reconocer su presencia, sino aceptar sus decisiones; significa convocar a un diálogo nacional para realizar una verdadera ordenación del territorio colombiano. Ahora bien, estas consideraciones invitan a preguntarse, en la siguiente sección: si los grupos étnicos ordenan su territorio, ¿cómo debe darse este proceso?