Читать книгу Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano: competencias, instrumentos de planificación y desafíos - Varios autores - Страница 63

Los determinantes son decisiones administrativas adoptadas por otros niveles territoriales de gobierno: Nación, departamento u otra entidad administrativa especializada, que inciden en ámbitos de ordenación territorial. De este concepto se deben resaltar tres aspectos: (i) que refleja una concurrencia de competencias, además, (ii) que se trata de decisiones administrativas y, finalmente, (iii) que no se trata de leyes.

En primer lugar, refleja una concurrencia de competencias, puesto que, por un lado, el municipio tiene a su cargo la competencia de regular los usos del suelo, de conformidad con el artículo 313, numeral 7, CP, y, por otro lado, otra instancia administrativa tiene una competencia que incide directamente sobre la ordenación del territorio municipal, como es el caso de la localización de aeropuertos o infraestructura vial. Como se expuso más atrás, esta concurrencia de competencias requiere aplicar la coordinación como principio jurídico, aspecto que se explicará más adelante.

Según el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, existen cuatro tipos de determinantes que deberán ser tenidos en cuenta por los municipios en sus POT, lo que significa que “constituyen normas de superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y las leyes”. Según la norma, los determinantes pueden ser en temas de medio ambiente, patrimonio cultural, infraestructuras básicas y asuntos metropolitanos. En realidad, la lista de determinantes que se encuentra en esa norma es meramente enunciativa, y en el ordenamiento jurídico se hallan otro tipo de normas que también serían determinantes del POT, como, por ejemplo, las de gestión de riesgo y las de minería⁴⁵.

En segundo lugar, se trata de decisiones administrativas. Esta afirmación es importante porque la autonomía del municipio reconocida en el artículo 287 CP excluye la jerarquía en las relaciones que se den entre esta entidad territorial y el departamento y la Nación. En esa medida, se plantea un debate interesante sobre la forma como se deben articular estos determinantes para que no terminen por concretar un vínculo de jerarquía entre quien dicta la decisión y el municipio que debe expedir el POT tomando en cuenta estos determinantes.

En tercer lugar, no se trata de leyes. Esta afirmación es importante porque existe una amplia diferencia entre una decisión administrativa y una legislativa. Mientras la primera plantea el problema que se anunció en el párrafo anterior, la segunda goza de una importante capacidad de configuración de acuerdo con el artículo 287 CP, aspecto analizado previamente.

Un último aspecto debe considerarse en el marco de lo expuesto: según el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, los determinantes son normas de superior jerarquía que deben ser acatadas por el municipio. Visto así, sería muy difícil considerar que existe una verdadera coordinación entre el municipio y los otros niveles de gobierno o entidades administrativas que adopten determinantes, pues realmente estos últimos terminarían por imponer sus decisiones al municipio⁴⁶. Esta configuración del artículo 10 en cita exige un análisis más concienzudo que permita identificar que lo que finalmente se indique en el determinante haya sido también conocido oportunamente por el municipio para poder incorporarlo al POT.

La coordinación de las decisiones de las diversas instancias administrativas en materia de ordenación del territorio frecuentemente supone la prevalencia jerárquica de algunos niveles de gobierno y entidades administrativas sobre el municipio. Las razones por las cuales se ha optado por esto son: 1) la existencia de una competencia específica que prima sobre la general de ordenamiento territorial; 2) la visión estrictamente local del municipio frente a la gestión macro de las autoridades que abarcan porciones del territorio más amplias, y 3) la capacidad técnica y jurídica de las autoridades especializadas, como por ejemplo las CAR o el Ministerio de Ambiente.

Lo que se propone es que los determinantes tomen en cuenta la voluntad de los involucrados, más allá de que la decisión finalmente adoptada sea unilateral. Por esta razón, en la siguiente sección se exponen los tres tipos de determinantes que se pueden encontrar, y las fórmulas para evitar que se imponga una mera y llana jerarquía entre ellas.