Читать книгу Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano: competencias, instrumentos de planificación y desafíos - Varios autores - Страница 43

Según el Diccionario de la Real Academia Española, ‘ordenar’ es “colocar algo o a alguien de acuerdo con un plan o de modo conveniente […] Encaminar y dirigir algo a un fin […] Mandar, imponer, dar orden de algo”¹⁷. Según Massiris¹⁸, ordenar un territorio implica actuar sobre las actividades que se realizarán en este para fortalecerlas o desestimularlas o cambiarlas, reubicaras y orientar su comportamiento futuro.

La ordenación del territorio, para esta reflexión, se relaciona, más que con la distribución de espacios y de usos del suelo, con la facultad para tomar decisiones, ejercer derechos y cumplir deberes en un territorio a partir de la identidad cultural de cada grupo étnico. Tiene una estrecha relación con la gobernanza, pero no con la gobernanza neoliberal¹⁹, sino con la “gobernanza que puede manejar mejor la cuestión del reconocimiento de la diferencia”²⁰.

En Colombia, la ordenación y, en general, “el tema del ordenamiento territorial cobró un nuevo impulso a partir de la reforma constitucional de 1991”²¹, convirtiéndose en una de las tareas esenciales para el desarrollo de los principios fundamentales establecidos en artículo 1.º de la Carta de 1991, según los cuales Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general²².

Esta tarea es definida por el artículo 2.º de la Ley 1454 de 2011, Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT)²³, como un instrumento de planificación y gestión de las entidades territoriales, así:

El ordenamiento del territorio es un instrumento de planificación y de gestión de las entidades territoriales y un proceso de construcción colectiva de país, que se da de manera progresiva, gradual y flexible, con responsabilidad fiscal, tendiente a lograr una adecuada organización político-administrativa del Estado en el territorio, para facilitar el desarrollo institucional, el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial, entendido este como desarrollo económicamente competitivo, socialmente justo, ambientalmente y fiscalmente sostenible, regionalmente armónico, culturalmente pertinente, atendiendo a la diversidad cultural y físico-geográfica de Colombia.

Además, el artículo 2 de la misma normativa dispone que el ordenamiento territorial tiene como finalidad:

Promover el aumento de la capacidad de descentralización, planeación, gestión y administración de sus propios intereses para las entidades e instancias de integración territorial, fomentará el traslado de competencias y poder de decisión de los órganos centrales o descentralizados de gobierno en el orden nacional hacia el nivel territorial pertinente, con la correspondiente asignación de recursos. El ordenamiento territorial propiciará las condiciones para concertar políticas públicas entre la Nación y las entidades territoriales, con reconocimiento de la diversidad geográfica, histórica, económica, ambiental, étnica y cultural e identidad regional y nacional.

De lo anterior se derivan varias reflexiones. Primero, que la ordenación del territorio, en el marco jurídico colombiano, continúa siendo un tema de “práctica de planificación territorial”²⁴, de asignación de competencias, distribución de funciones y de instrumentos de planeación; sin embargo, la normatividad también es reiterativa en enunciar y precisar que este proceso debe realizarse teniendo en cuenta la identidad cultural, reconociendo y atendiendo la diversidad étnica del país. En tal sentido, comprender qué significa ordenar el territorio en un país diverso lleva a plantear varios interrogantes: ¿qué se entiende por territorio?, ¿qué significa ordenar un territorio?, ¿cómo se concibe la ordenación atendiendo a la diversidad étnica y cultural? La respuesta a estas preguntas pone en evidencia asimetrías entre la visión institucional y/o normativa y la de los grupos étnicos.

Así, si se inicia por indagar sobre qué es ordenar el territorio, hay que resaltar, como lo expone Ramírez²⁵, que el concepto de ordenamiento territorial es de uso reciente, incluso no existe una única definición aceptada universalmente, ni siquiera en el ámbito nacional. El ordenamiento del territorio a partir de 1991, señala Franky²⁶, se ha consolidado desde diferentes visiones sobre lo que este debe ser. Se han incrementado en este contexto los estudios que tratan sobre la estructura estatal y sus problemas de gobernabilidad y presencia nacional; los que analizan los modelos económicos y de desarrollo, planeación y descentralización administrativa; los que abordan la biodiversidad y la conservación de los ecosistemas; los que discuten sobre la globalización y la problemática geopolítica, y los que indagan sobre la problemática territorial indígena. Sin embargo, continúa Franky²⁷, esta diversidad de temas y esfuerzos no han logrado consolidar una visión de conjunto, y apenas constituyen tendencias con aportes dispersos, a veces ininteligibles entre sí. Es más, solo recientemente se está incorporando lo étnico en estos procesos.

Sin embargo, la respuesta al interrogante sobre qué es ordenar un territorio ya está consagrada en el sistema normativo, como se señaló en el párrafo precedente. Desde esta perspectiva, la ordenación del territorio ha sido vista como el cumplimiento de “un parámetro legal para afianzar la descentralización con un modelo de gobierno local que facilite el cumplimiento de los fines esenciales del Estado”²⁸. Además, debe reconocerse su “papel como instrumento del Estado para, por una parte, ejercer control sobre el territorio y, por otra, orientar un determinado modelo de desarrollo”²⁹. También, ordenar el territorio es un ejercicio de planeación que pretende la “integración territorial para generar mayor competitividad e inversión estratégica de los recursos públicos facilitando el crecimiento socioeconómico equitativo en lo local”³⁰. Es un instrumento para el desarrollo económico y social basado en el espacio territorial, cuyo tratamiento tuvo lugar en el pasado mediante la Ley 388 de 1997^[31].

Aún más, como lo explica Flórez³², el ordenamiento territorial no es visto tanto como una necesaria política de Estado, tendiente a lograr el equilibrio regional y social, sino como una cuestión de entornos y de uso de espacios, y la mayoría de las veces se reduce a la expedición de los planes y/o esquemas de ordenamiento territorial, a sabiendas, como lo describe el propio Flórez³³, de que el ordenamiento y el plan son dos cosas distintas³⁴. Como ilustración, basta repasar las definiciones contenidas en la Ley 388 de 1997, Ley de Desarrollo Territorial:

El ordenamiento del territorio municipal y distrital comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales (art. 5.º).

En contraste, para los grupos étnicos la ordenación del territorio va más allá de un proceso político-administrativo, o del diseño e implementación de un instrumento de planeación, o de “un ejercicio exclusivamente estadístico, normativo”³⁵. Verbigracia, considérese la explicación de la Organización Indígena Nacional de Colombia (1998)³⁶:

… el ordenamiento territorial es esencialmente un proceso transformador, que requiere de una reflexión crítica y creativa sobre la naturaleza de las relaciones sociales y de producción dominantes, y en ese sentido debe comportar el afianzamiento y revaloración de su ética tradicional (la de los pueblos indígenas) fundada en el comunitarismo, la reciprocidad y el apoyo mutuo […] [I]mplica ante todo un ordenamiento del pensamiento, encaminado a reconstruir la trama y la urdimbre del tejido social.

Como el ya citado Franky³⁷ explica:

En el discurso indígena, el ordenamiento territorial es una estrategia para el fortalecimiento étnico, ya que lo interpretan como uno de los mecanismos para consolidar sus planteamientos sobre autonomía y control territorial. Por ello, el movimiento de Autoridades Indígenas de Colombia (Aico) afirma: “La tarea de reordenamiento territorial indígena tiene un aspecto específico en el contexto nacional, porque no se trata de una redelimitación de entidades administrativas heredadas de la colonia o de la república, sino de una reconstrucción de espacios que tienen su origen en la historia y en la vida de los pueblos indios, espacios que son indispensables para garantizar la vida a plenitud, es decir, en lo social, en lo económico y en lo político” (Muelas, 1992: 5). En los procesos de ordenamiento las comunidades indígenas parten de sus experiencias históricas y de sus culturas, que les han dado un orden a sus territorios y las bases para reorganizarse en el ejercicio de sus derechos y deberes constitucionales (Autoridades Indígenas de Colombia, 1992; Muelas, 1992).

Y, en relación con las comunidades negras o afrocolombianas, dice Ramírez³⁸:

la definición que aparece a propósito del Plan de Ordenamiento Territorial del Pacífico Colombiano: El ordenamiento territorial constituye, en este sentido, una política de desarrollo integral del Estado para armonizar los intereses productivos de la sociedad con las necesidades de conservación ambiental, bienestar social y equilibrio espacial del desarrollo. Todo ello sobre la base de la concertación Estado-comunidad y la participación activa de las comunidades en la ejecución de los planes de desarrollo a nivel regional y local (Ortiz, 1992: 847).

Como puede verse, existe un distanciamiento entre la visión de ordenamiento de las entidades territoriales, como Nación, departamentos y municipios, e incluso con la novedad de las regiones³⁹, y la visión de los grupos étnicos. En primer lugar, el ordenamiento territorial parte de una separación entre suelo urbano y suelo rural; de una distribución de competencias entre autoridades del orden central y del orden descentralizado, entre autoridades municipales y departamentales, entre autoridades ambientales nacionales y regionales, entre las autoridades de las recientemente creadas Regiones Administrativas de Planificación (RAP) y de las regiones como entidades territoriales (RET); además de reducirse a la expedición de instrumentos de planeación, proyectos y programas que tienen límites en de construcción en tiempo⁴⁰.

Mientras que para las comunidades negras e indígenas la ordenación es un proceso más complejo, que parte de la forma de ver el territorio. No obstante “las diferencias de matiz según los diversos grupos étnicos, éstos tienen una visión integral del territorio”⁴¹, que “[c]omprende mucho más que el sitio donde construyen la vivienda y donde tienen los cultivos”⁴². Visión que ya ha sido reconocida en reiterados pronunciamientos judiciales, en especial de la Corte Constitucional⁴³.

De esta manera, el territorio que va a ser ordenado abarca para los grupos étnicos el río, las ciénagas, los bosques y, en general, todos los recursos, pues es donde desarrollamos la vida: “Es la fuente de nuestras vidas y de él recibimos no solo nuestros alimentos, sino parte de nuestros conocimientos, de él depende nuestra cultura y nos genera lazos de solidaridad en torno a nuestra familias y comunidades que hacen que veamos el territorio de una forma integral”⁴⁴.

Al respecto señala Ochoa⁴⁵:

Bolívar no atendió que los indígenas tenían una concepción propia sobre la tierra. El indígena se vincula con la madre tierra de manera distinta y es la tierra un elemento aglutinante y protector de la comunidad[;] al dividir la tierra, se divide la comunidad. La tierra en propiedad colectiva los une. La tierra en propiedad privada los perjudica culturalmente. Los aísla.

Ahora bien, el territorio que es el objeto del ordenamiento, desde el otro lado, es decir, desde la visión estatal o institucional, representada en las entidades territoriales y teniendo en cuenta la misma Carta Constitucional de 1991, se concibe como un bien que es objeto de apropiación y ordenación, como se puede deducir, entre otros, de los artículos 102: “El territorio con los bienes públicos que de él forman parte, pertenece a la Nación”, y 332: “El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes”. Mientras que para los grupos étnicos, como ya se explicó, el territorio, más que un espacio físico, se “concibe como un todo integral”⁴⁶ y como un cuerpo vivo; más que de territorio, se trata de territorialidad, y esta implica “el ejercicio de algún grado de poder político o de soberanía, y puede sustentar desde formas de organización social basadas en el parentesco, hasta formas más complejas, como las que hacen posible y necesario el surgimiento de formas de autoridad ejercidas por un consejo comunitario o un cabildo”⁴⁷, por lo que la ordenación no tiene exclusivamente que ver con el uso y la distribución de espacios, sino con la autonomía y el gobierno propio.

Ahora bien, es imperioso destacar en este escrito, como ya se detalló en trabajos previos⁴⁸, que la concepción del territorio no es única en el contexto de la diversidad:

Para las comunidades indígenas el territorio es un elemento central constitutivo de identidad, que va más allá del concepto colonialista y occidentalizado de “resguardo indígena”, incluso, dice Herreño (2004, p. 247), el significado que tiene el derecho a la tierra para los pueblos indígenas es más complejo que el simple reconocimiento de su posesión colectiva. Incluye también el reconocimiento de un conjunto de garantías culturales, sociales y políticas que son inescindibles de los derechos territoriales.

En los palenques, el territorio es también un elemento central para la construcción de identidad, porque fue un espacio conquistado para recrear prácticas que permanecen en la actualidad. Hoy en día, también se organizan en Consejos comunitarios cumpliendo los requerimientos de la Ley 70 de 1993.

El concepto de tierra y territorio de la población Rom: en este grupo étnico, vamos a encontrar una visión distinta sobre el territorio que no se concentra en un concepto de permanencia fija en un lugar determinado, sino que la identidad se construye a partir de otros elementos; el territorio considerado en su espacio físico no es un elemento trascendental. Lo anterior, si se tiene en cuenta que el pueblo Gom o Gitano históricamente ha sido un pueblo nómada⁴⁹.

De esta manera, cuando se pregunta por la ordenación del territorio desde la diversidad, se debe tener en cuenta que “las configuraciones espaciales”⁵⁰ son distintas y, por ende, el ordenamiento no es una cuestión solamente de caracterización de poblaciones y de prácticas culturales, sino que tiene que ver con el reconocimiento y el respeto de las decisiones tomadas por cada grupo en relación con su territorio. Lo anterior, como se verá en la última sección de este escrito, no es una tarea sencilla, pero si se aborda desde esta perspectiva será más fácil el camino.

Existe el interés común de ordenar un territorio, pero las representaciones frente a este interés parten de percepciones diferentes; precisamente, estas percepciones son las que deben ser conciliadas y recoger las diferencias que existen desde la diversidad, pues esta última no parte solo de un reconocimiento de existencia y de normatividad, sino de un proceso de respeto y diálogo de culturas e identidades. Sobre este punto nos detendremos en la siguiente sección, para hacer notar que el proceso de ordenamiento debe tener en cuenta, más que la multiculturalidad, la interculturalidad.